کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان و شروط کلی وارد بر آن ۲

۲ـ مواردی که مواد یاد شده، مرتبط با موضوع و هدف شمرده شده است: کمیته رفع تبعیض علیه زنان، همواره کوشیده است تا دولتهای شرط‌گذار را به تجدیدنظر در شروط خود، جهت انصراف از آن، تشویق کند. اما در رهنمودهای خود، به کشورهای واضع شروط کلی و شروط وارد بر مواد ۲ و ۳، اشاره خاص کرده است؛ یعنی این شروط را مغایر با موضوع و هدف کنوانسیون دانسته و تلاش ویژه‌ای را برای الغاء یا اصلاح آنها لازم شمرده است.[۴۸]

همچنین در گزارش کمیته آمده است که بیشترین تحفظات در مورد مواد ۲، ۹، ۱۵ و ۱۶، صورت گرفته که بسیاری از آنها را می‌توان مغایر با بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون دانست.[۴۹]

شروط وارد بر ماده ۱۶، نگرانی خاص کمیته را برانگیخته است و طبق توصیه کلی شماره ۲۱، راجع به برابری در ازدواج و روابط خانوادگی، در مورد شمار و قلمرو شرطهای وارد بر ماده ۱۶، بویژه در مواردی که دول عضو، بر ماده ۲ نیز شروطی وارد کرده، هشدار داده است.[۵۰] برخی مفسران[۵۱] هم شروط وارد بر ماده ۱۶ کنوانسیون رفع تبعیض را به‌طور خاص، نقد کرده‌اند، و می‌گویند این شرطها حاکی از رد و جلوگیری از تسری حمایت از حقوق بشر به قلمرو خصوصی و تقویت یک نقش فرو مرتبه برای زنان در زندگی خانوادگی است. حال آن‌که « امتیاز کنوانسیون رفع تبعیض، نسبت به سایر معاهدات حقوق بشری که اصول برابری حقوق زن و مرد را دربردارند، این است که کنوانسیون حاضر، در سطح زندگی اجتماعی باقی نمانده و در زندگی خصوصی و خانوادگی افراد نیز وارد شده است».[۵۲] اغلب کشورهایی که به شروط وارد بر کنوانسیون اعتراض کرده‌اند، شرطهای وارد بر مواد ۲ و ۱۶ را مغایر با بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون، یعنی ناسازگار با موضوع و هدف آن، دانسته‌اند.[۵۳] شروط وارد بر مواد ۹ و ۱۵ نیز در نظر برخی کشورهای معترض در زمره شروط مغایر با موضوع و هدف کنوانسیون شناخته شده است.[۵۴]

همچنین به اعتقاد بعضی کشورهای عضو کنوانسیون، ماده ۷ نیز، که دول عضو را به قبول تعهد به اقداماتی برای امحای تبعیض علیه زنان در زندگی سیاسی و عمومی کشور، ملزم می‌کند یک مقرره اساسی در کنوانسیون است که اجرای آن برای تحقق موضوع و هدفش ضروری است.[۵۵]

به بعضی از شرطهای وارد بر این مقررات نیز به دلیل گستردگی، نامشخص و غیرمحدود بودن، اعتراض شده است، با این استدلال که تردیدهایی جدی درباره التزام دولت شرط‌گذار به انجام تعهداتش ایجاد می‌کند و سبب تضعیف اساس معاهدات حقوق بشری می‌شود و با بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون در تعارض است.[۵۶]

دسته دیگری از شروط وارد بر کنوانسیون متوجه مقرره خاصی از آن نیستند، بلکه به‌طور کلی اجرای کنوانسیون را در مورد دولت شرط‌گذار، مشروط به عدم مغایرت آن با قوانین ملی یا مذهبی می‌کند. بررسی مسئله اعتبار یا عدم اعتبار این نوع شرط نیز از اهمیت فراوانی برخوردار است و در این نوشتار، توجه ویژه به آن شده است.



ب) شروط کلی بر کنوانسیون رفع تبعیض
شرط کلی، به شرطی اطلاق می‌شود که دامنه تعهدات محدود شده توسط دولت شرط‌گذار را معین نمی‌کند و موجب بروز تردید و ابهام در روابط معاهداتی میان دولت شرط‌گذار و سایر دولتهای عضو معاهده می‌گردد. این نوع ابهام، از جهات مختلفی می‌تواند ناشی شود: یکی، به دلیل کلیت در شرط، مثل آن‌که دولتی شرط کند که مقررات مشخصی (مثلاً ماده ۱۶) از کنوانسیون را در مواردی اجرا می‌کند که با قوانین داخلی یا حقوق مذهبی‌اش مغایر نباشد.[۵۷] در اینجا اگرچه مقررات مورد شرط، معین شده است، اما چون خود قوانین داخلی یا حقوق مذهبی، که مغایرت مقررات خاص کنوانسیون با آنها سبب وضع شرط شده است، مبهم و نامعین است، موجب ابهام در روابط معاهداتی ناشی از کنوانسیون می‌گردد.

فرض دیگر آن است که منشا ابهام، عدم تعیین مقررات مورد شرط باشد، مانند آن‌که دولت شرط کند که مفاد کنوانسیون را تا جایی که با فلان اصل قانون اساسی یا فلان معیار خاص مذهبی‌اش ناسازگار نباشد، اجرا می‌کند.[۵۸] در اینجا ابهام در مقررات و تعهدات مشمول تحفظ است، زیرا مشخص نشده است کدام بخش از مقررات کنوانسیون با آن اصل و معیار خاص ملی یا مذهبی، و تا چه اندازه، مغایرت دارد؟

و بالاخره شکل سوم آن است که کلیت و ابهام از هر دو سو باشد، به این معنا که دولتی شرط بگذارد که مقررات کنوانسیون را تا جایی اجرا می‌کند که با قوانین داخلی یا حقوق مذهبی‌اش متعارض نباشد.[۵۹] وجه مشترک همه این صور آن است که نهایتاً دامنه تعهدات محدود شده توسط دولت شرط‌گذار، مشخص نیست و در نتیجه معلوم نیست آن دولت دقیقاً کدام دسته از تعهدات کنوانسیون را و تا چه میزان پذیرفته و به آن ملتزم شده است.

در مقابل این شروط کلی و مبهم، شروطی هستند که از هر جهت معین و مشخص باشند، مثلاً دولت به هنگام پذیرش کنوانسیون رفع تبعیض، اعلام کند که عضویت کنوانسیون را می‌پذیرد با این شرط که بند ۲ ماده ۹ و بند ۴ ماده ۱۵ در مورد او لازم‌الاجرا نباشد.[۶۰] چنین شرطی مجاز و معتبر خواهد بود، مگر آن‌که با موضوع و هدف کنوانسیون، ناسازگار باشد.

برخی معاهدات بین‌المللی، مانند کنوانسیون اروپایی حقوق بشر،[۶۱] شرط کلی را به صراحت منع کرده‌اند، اما کنوانسیون رفع تبعیض، چنین منعی را دربرندارد. این کنوانسیون، با تحفظات کلی و گسترده متعددی از سوی شماری از دولتهای عضو رو برو شده است، لیکن برخی دیگر از دولتهای عضو کنوانسیون، همچنین کمیته رفع تبعیض و نیز بعضی مفسران و صاحبنظران به این شرطها اعتراض و انتقاد کرده‌اند.

موضوع اعتبار یا عدم اعتبار این شروط از دو جهت قابل تامل و بررسی است: از یک سو جای درنگ است که آیا اساساً تعریفی که در کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) از شرط ارائه شده است ـ که در آغاز این نوشتار بررسی شد ـ بر این نوع شروط صدق می‌کند یا نه؟ و دیگر اینکه به فرض صدق تعریف مزبور، آیا این قبیل شروط در زمره شرطهای مجاز است یا آن‌که منطبق با ضابطه موضوع و هدف نیست و فاقد اعتبار است.

برمبنای آنچه در تعریف شرط گذشت، شرط تنها نسبت به آثار حقوقی برخی از مقررات معاهده، امکان‌پذیر است. بدیهی است مقصود از « برخی» در اینجا، در مقابل « همه وکل» نیست، چرا که عضویت در یک معاهده با وضع شرط، نسبت به تمام مقررات آن غیرمعقول است.[۶۲] بنابراین باید گفت منظور از این « بعض»، بعض مشخص و یا قابل تشخیص است، در غیر این صورت، باعث بروز ابهام غیرقابل رفع در تعهدات دولتهای عضو معاهده خواهد شد.

پس اگر دولتی اینگونه شرط کند که معاهده را می‌پذیرد به شرطی که همه تعهدات ناشی از آن در مورد او اجرا نشود و یا به اجمال بخواهد برخی از تعهدات به‌طور نامعین، در مورد او لازم‌الاجرا نباشد، این شرط باطل است، اما اگر چنین شرط کند که « مقررات معاهده را تا جایی اجرا می‌کند که با قوانین داخلی یا حقوق مذهبی‌اش مغایر نباشد»، این شرط، در ابهام به پایه شرط قبلی نمی‌رسد و در فرضی که موارد تغایر برای دولتهای عضو قابل تشخیص و تعیین باشد، مشمول تعریف شرط در کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) خواهد بود، لیکن از آنجا که معمولاً چنین نیست، در نهایت، به ابهام در تعهدات معاهداتی دولت شرط‌گذار می‌انجامد.

بنابراین، شرط کلی چون مشخص نمی‌کند که مربوط به کدام مقررات معاهده است یا مقررات مورد نظر را تا چه میزان محدود می‌کند، باعث ابهام در روابط معاهداتی می‌شود، و نمی‌توان آن را صحیح و معتبر تلقی کرد. از این‌رو در برخی معاهدات بین‌المللی شرط کلی به صراحت منع شده است.[۶۳]

کمیته حقوق بشر[۶۴] هم در تفسیر کلی خود راجع به شروط، تاکید کرده است که شرطها باید مشخص و آشکار باشد، به‌طوری که معلوم باشد کدام تعهدات پذیرفته شده و کدام پذیرفته نشده است.

اعتبار شرط کلی، به فرض صدق تعریف شرط بر آن، از جهتی دیگر نیز تردیدپذیر است و آن اینکه چون قلمرو تعهدات پذیرفته شده، از موارد پذیرفته نشده، متمایز و قابل تشخیص نیست می‌تواند همه تعهدات ناشی از معاهده را تحت تاثیر قرار دهد، بویژه اگر ابهام از دو سو باشد؛ یعنی هم مفاد خود شرط (قوانینی که ناسازگاری آنها با کنوانسیون سبب شرط شده است) مبهم و نامشخص باشد، و هم مقررات معاهداتی مورد شرط، معین نباشد. در این صورت براساس ضابطه موضوع و هدف، قابل رد خواهد بود.

همچنین، شرط کلی با یکی دیگر از اصول مسلم حقوق معاهدات متعارض است و آن اینکه دولت عضو معاهده، نمی‌تواند عدم اجرای معاهده را با استناد به قوانین داخلی‌اش توجیه کند، حال آن‌که وقتی دولتی اجرای کنوانسیون را به حقوق داخلی یا مذهبی، مشروط می‌کند، به این معناست که با استناد به قوانین داخلی خود از اجرای معاهده خودداری کند؛ یعنی پذیرش چنین شرطی به معنای آن است که به دولت شرط‌گذار، اجازه داده شود هرجا طبق معاهده عمل نکرد آن را با استناد به حقوق داخلی‌اش توجیه کند.



۱ـ الحاق شروط متکثر به شروط کلی: نکته دیگری که مرتبط با شروط کلی به نظر می‌رسد، مربوط به شروط متکثر است و آن اینکه قابلیت پذیرش شروط فراوان از سوی یک دولت نیز می‌تواند مورد تردید واقع شود. براین اساس، هرگاه دولتی نسبت به بیشتر تعهدات ناشی از یک معاهده، شرط قرار بدهد، طبیعی است که اعتراض سایر دولتهای عضو و ارگان‌ها معاهداتی ناظر بر اجرای معاهده را برانگیزد. از همین‌روست که کمیته حقوق بشر اعلام می‌کند هنگام بررسی سازگاری شروط با موضوع و هدف، باید دولتها علاوه بر بررسی اثر هر یک از شرطها بر تمامیت معاهده، تاثیر کلی مجموع شروط یک دولت را هم ملاحظه کنند؛ یعنی ممکن است هر شرط به تنهایی با موضوع و هدف کنوانسیون مغایر نباشد، اما وقتی اثر مجموع شرطها یا گروهی از شروطی که یک دولت واردکرده است را بررسی کنیم آن را ناقض موضوع و هدف بیابیم.[۶۵]



۲ـ نظریه‌ها و واکنش‌ها در مورد شرط کلی وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض: نظریه‌ها و واکنش‌هایی که از سوی دولتهای عضو کنوانسیون رفع تبعیض، کمیته رفع تبعیض و دیگر ارگان‌های حقوق بشری ملل متحد و شاید بتوان گفت جامعه بین‌المللی به‌طور کلی، ابراز شده حاکی از آن است که شمار زیادی از شروط گسترده و کلی، با موضوع و هدف کنوانسیون ناسازگار تلقی شده و در نتیجه با بند ۲ ماده ۲۸ مغایر است.

۱ـ ۲ـ واکنش دولتهای عضو کنـوانسیون: اغلب کشورهـایی که به شـروط وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض اعتراض نموده‌اند، ادعا کرده‌اند که شروط گسترده و اغلب مبهم و نامشخص، بویژه از سوی کشورهایی که تحفظاتشان را براساس حقوق مذهبی تنظیم می‌کنند، با موضوع و هدف کنوانسیون ناسازگار و در نهایت، ناقض بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون است. در اینجا برای نمونه به پاره‌ای از موارد اشاره می‌کنیم:

دولت استرالیا در اعتراض به اعلامیه پاکستان[۶۶] و روط مادیو[۶۷] و لبنان[۶۸] به هنگام الحاق این کشورها به کنوانسیون رفع تبعیض، تصریح می‌کند که این شروط به دلیل کلی بودن، با موضوع و هدف کنوانسیون، ناسازگار است و لذا طبق بند (ج) ماده ۱۹ کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) غیرقابل پذیرش است و برمبنای بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون رفع تبعیض، مجاز نیست.

دولت کانادا نیز شرط کشور مالدیو را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر دانسته و به آن رسماً اعتراض کرده است.

همچنین فنلاند، شرط لیبی را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر دانسته و به آن اعتراض کرده است، حتی پس از آن‌که دولت لیبی در ۱۹۹۵ به اصلاح شروط اولیه خود اقدام کرد و تا حدود زیادی از ابهام و کلیت آن کاست و ماده ۱۶ کنوانسیون را تنها به احکام ارث در اسلام محدود کرد، مجدداً فنلاند اعلام می‌کند در شروطی که حاوی ارجاع کلی به حقوق مذهبی بدون تعیین محتوای آن است، برای دیگر اعضای کنوانسیون معین نمی‌شود که دولت شرط‌گذار تا چه اندازه خود را به کنوانسیون ملزم می‌کند. چنین دولتی از نظر فنلاند، تابع اصل کلی رعایت معاهدات است که طبق آن، استناد به حقوق داخلی برای توجیه قصور در اجرای معاهده، ممکن نیست.

همچنین فنلاند، شروط دولت مالزی را که حاوی ارجاع کلی به حقوق مذهبی است، بدون تعیین محتوای آن و بدون بیان صریح مقرراتی که اثر حقوقی‌اش ممکن است به موجب شرط، استثنا یا تحدید شود، با همان استدلال یاد شده در مورد لیبی، رد می‌کند و می‌گوید چنین شروطی اساس معاهدات بین‌المللی حقوق بشر را تضعیف می‌کند. در نظر این کشور، شروط مالزی آشکارا با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر و با اصل رعایت معاهدات بدون قصور به استناد قوانین داخلی، معارض است. فنلاند بر شروط کشورهای لسوتو، سنگاپور و پاکستان نیز اعتراض‌های مشابهی وارد کرده است. آلمان که یکی دیگر از کشورهای معترض به شروط است به شرطهای کشورهای مصر، بنگلادش، برزیل، جامائیکا، جمهوری کره، تونس، عراق، لیبی، مالدیو، مالزی، پاکستان و الجزایر، با دلایلی مشابه آنچه از سوی فنلاند و برخی کشورهای دیگر مطرح شده، اعتراض کرده است.

مکزیک در اعتراض به شروط کلی کشورهای یاد شده، علاوه بر استدلال‌های مذکور، بحث دیگری را نیز مطرح کرده است و آن اینکه اگر کشوری در مورد برابری حقوق زن و مرد، قبلاً در معاهداتی، تعهداتی را بدون شرط پذیرفته باشد، اکنون نمی‌تواند همان موضوع را در کنوانسیون رفع تبعیض، مورد تحفظ قرار دهد.

هلند، دانمارک، نروژ، سوئد و پرتغال نیز با دلایل عمدتاً مشابهی، نسبت به شروط وارده از سوی کشورهایی، مانند مالدیو، پاکستان، مالزی، لیبی، عراق، مصر، بنگلادش، تایلند، برزیل، الجزایر، لبنان، لسوتو، سنگاپور، تونس و کویت، اعتراض کرده‌اند.[۶۹]

۲ـ۲ـ واکنش کمیته رفع تبعیض: علاوه بر اعتراض‌هایی که از سوی برخی دولتهای عضو کنوانسیون، متوجه شروط کلی، بویژه شرطهای مبتنی بر حقوق مذهبی شده است، کمیته رفع تبعیض[۷۰] هم از آغاز تاسیس به موضوع تحفظات پرداخته است.

این کمیته، طی اجلاس ششم خود در ۱۹۸۷، توصیه کلی شماره ۴ خود را به بیان نگرانی‌اش راجع به شمار مهمی از شرطهای مغایر با موضوع و هدف کنوانسیون، اختصاص داد. کمیته در مورد شروط، توصیه‌ها و رهنمودهایی داشته است که نشان می‌دهد شرطهای کلی را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر دانسته است.[۷۱]

در چهارمین کنفرانس جهانی راجع به زنان، کنفرانس پکن (۱۹۹۵)،[۷۲] نگرانی کمیته در مورد شروط وارد بر کنوانسیون از سوی جامعه بین‌المللی منعکس گردید. در این کنفرانس، توافق شد که دولتها باید قلمرو هرگونه شروط وارد بر کنوانسیون را محدود کرده و تا آنجا که ممکن است شروط خود را به‌طور مشخص و مضیق تنظیم کنند و اطمینان دهند که هیچ شرطی ناسازگار با موضوع و هدف کنوانسیون یا حقوق بین‌الملل معاهدات نبوده و تحفظات خود را به‌طور منظم با نظر به استرداد آنها بازبینی کنند.

۳ـ ۲ـ دیدگاه سایر ارگانهای معاهداتی حقوق بشر: یکی از مهم‌ترین ارگانهای معاهداتی حقوق بشری[۷۳] که به‌طور جامع به بحث شرط در معاهدات حقوق بشری پرداخته است، کمیته حقوق بشر است. این ارگان، طی تفسیر کلی خود این موضوع را از ابعاد مختلف، بررسی کرده است. براساس طبقه‌بندی این ارگان، شروط موسع و کلی که اساساً همه حقوق معاهده را ناکارآمد می‌کند یا حاکی از تمایل دولتها به عدم تغییر یک قانون خاص داخلی است، اغلب با موضوع و هدف میثاق، مغایر است.

طبق نظر این کمیته، شرط باید مشخص و معین بوده، به‌طوری که تعهدات پذیرفته شده توسط دولت روشن باشد. البته بدیهی است کمیته حقوق بشر که ارگان ناظر میثاق حقوق مدنی و سیاسی است، تنها صلاحیت اظهارنظر در مورد میثاق و دولتهای عضو آن را دارد، لیکن از آنجا که استدلالهای مطرح شده کلی است، کمیته رفع تبعیض نیز از نظریه‌های آن استفاده کرده است.

حال ممکن است این سوال مطرح شود که اعتراض دولتها و اظهارنظر یا تشخیص و تصمیم ارگانهای معاهداتی ناظر، چه اعتبار و تاثیری دارد؟ پاسخ به این پرسش با پرداختن به مبحث « مراجع صلاحیت‌دار برای قضاوت و تصمیم‌گیری در مورد تحفظات» روشن خواهد شد.



ج) مراجع صلاحیت‌دار برای قضاوت در مورد شرط
سوال مهمی که در مورد اعتبار شرط مطرح است این است که تشیخص مجاز یا غیرمجاز بودن شرط و انطباق یا عدم انطباق آن با ضوابط حقوقی شرط، با چه مرجعی است؟

کنوانسیون حقوق معاهدات (وین، ۱۹۶۹) شرطهای ناسازگار با موضوع و هدف معاهده را منع کرده اما هیچ مرجع و مکانیزم قضایی یا شبه قضایی را برای تشخیص و تصمیم‌گیری در این زمینه پیش‌بینی نکرده است. این موضوع، در اختیار خود دولتها نهاده شده است. کنوانسیون رفع تبعیض نیز شرطهای معارض با موضوع و هدف را منع کرده، اما هیچ مکانیزم روشنی را ایجاد نکرده تا بتوان به وسیله آن، شرطهای ناسازگار با موضوع و هدف را تشخیص داد. براین اساس، این خود دولتها هستند که در تفسیر و تشخیص آزادانه عمل می‌کنند.



۱ـ صلاحیت دولتها: هر دولت شرط‌گذار در تشخیص اینکه شرط مورد نظرش با موضوع و هدف معاهده سازگار است یا نه، خود داور خویش است.[۷۴] اما از طرف دیگر، بدیهی است که تفسیر و تشخیص دولت شرط‌گذار، قابل تحمیل بر سایر دولتهای عضو معاهده نیست، چه اینکه آنها نیز از آزادی تفسیر و تشخیص برخوردارند. بنابراین، طبیعی است که اختلاف نظر پدید آید.[۷۵] به این معنا که کشور شرط‌گذار، معتقد است شرطهایش با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر نیست. اما سایر دولتهای عضو چنین اعتقادی ندارند. بدیهی است اگر این دولتها به اتفاق بر این عقیده باشند که شرط خاصی، با موضوع و هدف معاهده، مغایر است، به یقین، چنین شرطی مردود و بی‌اعتبار شناخته می‌شود. همانگونه که اگر به اتفاق با عقیده دولت شرط‌گذار موافق باشند، آن دولت با شرط معتبر، عضو معاهده خواهد شد، ولی مشکل آنجا است که بین سایر دولتهای عضو معاهده، اتفاق‌نظر نباشد، یعنی برخی از آنها با شرط موافق بوده و بعضی مخالف و معترض باشند، و شرط را با موضوع و هدف معاهده، ناسازگار بدانند. در چنین فرضی تشخیص کدام دسته از دولتهای عضو ملاک خواهد بود؟

در پاسخ باید گفت اگر معاهده خود معیاری را مقرر کرده باشد، طبق آن عمل خواهد شد، مثل اینکه تصمیم‌گیری در مورد ناسازگاری شرط با موضوع و هدف معاهده را از راه یک قاعده اکثریت، مثلاً دست کم اعتراض دو سوم اعضا، پیش‌بینی کند،[۷۶] چنانکه طبق بند ۲ ماده ۲۰ معاهده رفع هر نوع تبعیض نژادی، در صورتی که دو سوم دولتهای عضو معاهده، شرط یکی از دولتها را با موضوع و هدف معاهده، مغایر تشخیص دهند، آن شرط معتبر نخواهد بود. اما اغلب معاهدات چنین مقرره و مکانیزمی ندارند. کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان نیز از این دسته است. البته در بند ۱ ماده ۲۹ پیش بینی شده است که « هرگونه اختلاف در تفسیر یا اجرای این کنوانسیون بین دو یا چند دولت عضو که از طریق مذاکره حل نگردد، بنابه تقاضای یکی از طرفین به داوری ارجاع می‌گردد. چنانچه ظرف شش ماه از تاریخ درخواست داوری، طرفین در مورد نحوه و تشکیلات داوری به توافق نرسند، یکی از طرفین می‌تواند خواستار ارجاع موضوع به دیوان بین‌المللی دادگستری، مطابق با اساسنامه دیوان گردد».

اختلاف بر سر سازگاری یا ناسازگاری یک شرط با موضوع و هدف نیز نوعی اختلاف بر سر تفسیر و اجرای کنوانسیون است و مشمول این مقرره می‌باشد، ولی این مقرره، خود براساس بند ۲ همین ماده، قابل تحفظ است و در عمل، شمار قابل توجهی از دولتهای عضو کنوانسیون از این حق استفاده کرده‌اند. در واقع بیشترین تعداد شرط وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض، متوجه همین ماده است. بویژه، اغلب کشورهایی که بر پاره‌ای مقررات ماهوی کنوانسیون شرط وارد کرده‌اند، و تقریباً همه دولتهایی که شرطهای کلی اعلام کرده‌اند، از حق شرط ماده ۲۹ نیز استفاده کرده‌اند.

وانگهی شیوه‌های داوری و دادگستری بین‌المللی برای رسیدگی به اختلافات میان دو یا چند دولت عضو کنوانسیون، پیش‌بینی شده است. حال آن‌که، ممکن است در مورد عضویت دولت شرط‌گذار، دست کم از نظر دولتی که آن شرط را غیرمجاز می‌داند، تردید وجود داشته باشد، چه اینکه دیوان بین‌المللی دادگستری در رای مشورتی خود درباره شرط بر کنوانسیون منع کشتار جمعی گفت: « دولتی که شرطی را به دلیل ناسازگاری با موضوع و هدف رد کرده است، می‌تواند معاهده را بین خود و دولت شرط‌گذار، بی‌اثر بداند».[۷۷] بند ۴ ماده ۲۰ کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) نیز که مقرراتی راجع به قبول یا رد شرط دارد، براساس رای دیوان است. در چنین فرضی، استناد به معاهده بین طرفین ممکن نیست، پس نمی‌تواند موضوع سازگاری یا ناسازگاری شرط با موضوع و هدف کنوانسیون را به استناد خود کنوانسیون به داوری یا دیوان بین‌المللی دادگستری ارجاع داد.

براین اساس، هر کشوری به تشخیص خود عمل خواهد کرد. بنابراین هرگاه دولتی با شرط، به کنوانسیون رفع تبعیض ملحق شود، از نظر آن دسته از دولتهای عضو کنوانسیون که شرط مزبور را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر نمی‌دانند، دولت شرط‌گذار با استفاده از تحفظش عضو کنوانسیون خواهد بود. اما رابطه بین دولت شرط‌گذار و آن گروه از دولتهای عضو که شرط یا شروط آن دولت را با موضوع و هدف کنوانسیون، ناسازگار شناخته‌اند، وضعیت چگونه خواهد بود؟ آیا دولت شرط‌گذار بدون استفاده از شرط، عضو کنوانسیون و ملزم به آن خواهد بود و یا آن‌که در اصل، رابطه معاهداتی بین آنها ایجاد نمی‌شود؟ این مسئله در مبحث مربوط به « آثار حقوقی شروط غیرمعتبر» بررسی خواهد شد.

حاصل آن‌که رژیم کلی حقوق شرط، به دولتهای عضو معاهده اختیار می‌دهد تا در مورد اعتبار شروط تصمیم گرفته و اقدام کنند. اما معاهدات حقوق بشری از این حیث، خصوصیتی دارند که سبب می‌شود بحث تشخیص اعتبار و عدم اعتبار شروط به دولتهای عضو محدود نشود، زیرا اغلب این معاهدات، ارگانهای ناظری را تاسیس کرده‌اند که به مثابه نهادهایی شبه قضایی، نظارت بر اجرای مقررات آن را برعهده دارند. طبیعی است که از صلاحیت این مراجع نیز درباره شروط، بحث و گفت و گو به میان آید. آیا ارگانهای معاهداتی ناظر، صلاحیت تشخیص، اظهارنظر و تصمیم‌گیری در این زمینه را دارند؟ این سوالی است که در ذیل به آن پاسخ داده خواهد شد.



۲ـ صلاحیت ارگانهای ناظر حقوق بشری در مورد شرط: معاهدات حقوق بشری در زمینه آیین‌ها و مکانیزمهای نظارتی، در سطوح منطقه‌ای و جهانی، در مقایسه با سایر معاهدات، از رشد و توسعه چشم‌گیری برخوردارند. تاسیس ارگانهای ناظر، یکی از آنهاست. این امتیاز مرهون خصوصیتی است که این دسته از معاهدات را از سایر عهدنامه‌ها متمایز می‌سازد و آن این است که معاهدات حقوق بشری به‌منظور حمایت و پیشبرد حقوق و آزادی انسانها ایجاد شده‌اند و دولتها به موجب این کنوانسیون‌ها، تنها مکلف و متعهد می‌شوند، و در اجرای آنها مستقیماً منافع حقوقی ندارند. به بیان دیگر، حقوق و تعهدات ناشی از معاهدات حقوق بشری بر اصل تقابل ”Reciprocity“ [۷۸] استوار نیست و دولتها منفرداً در اجرای مقررات تدوین یا وضع شده، نفع حقوقی ندارند و به همین دلیل کمتر انگیزه دارند که نسبت به نقض این معاهدات از سوی دیگران، اعتراض کنند، چون معمولاً تمایل ندارند دیگران را به خاطر تخلفاتی که ممکن است روزی خود نیز مرتکب یا متهم به ارتکاب آن گردند، مواخذه کنند.

توجه به ضعف عملکرد ضمانتهای سنتی[۷۹] در زمینه حقوق بشر و تاکید بر اهمیت موضوع و هدف این معاهدات، سبب شده است تا مکانیزم‌های خاص نظارتی، از جمله ارگانهای ناظر، و در برخی سطوح منطقه‌ای، ارگانهای قضایی[۸۰] برای اجرای معاهدات حقوق بشری به وجود آید. کنوانسیون رفع تبعیض هم به این منظور، کمیته‌ای را طراحی و تاسیس کرده است که از آن به « کمیته رفع تبعیض علیه زنان» یاد می‌شود.

یکی از مسائل در مورد این ارگانها، این است که آیا آنها صلاحیت ارزیابی شروط وارد بر معاهدات مربوط را دارند یا نه؟ در پاسخ به این سوال نظریه‌ها و دیدگاههای متفاوتی مطرح و مواضع مختلفی اتخاذ شده است، اما در مجموع به نظر می‌رسد گرایش غالب در جامعه بین‌المللی، بویژه تاکید خود این ارگانها، در جهت اثبات چنین صلاحیتی است. این موضوع، با نگاهی کوتاه به دیدگاهها و مواضع مورد اشاره، روشن می‌شود.

۱ـ۲ـ نظریه عدم صلاحیت ارگانهای نظارتی: به‌طوری که اشاره شد، ارگانهای معاهداتی، در اصل به‌منظور نظارت بر چگونگی اجرای تعهدات ناشی از معاهدات از سوی دولتهای عضو، تاسیس شده‌اند، کنوانسیون رفع هرگونه تبعیض علیه زنان طی بند ۱ ماده ۱۷ چنین آورده است: « به‌منظور بررسی پیشرفت حاصله در اجرای مفاد این کنوانسیون، کمیته محو تبعیض علیه زنان (که از این پس از آن با عنوان « کمیته» یاد خواهد شد) ... تشکیل می‌شود».

بر این اساس می‌توان گفت ارگانهای ناظر، صلاحیت نظارت بر اجرای تعهدات را دارند، نه صلاحیت تعیین تعهدات دولتها را. حال آن‌که در حقیقت، قضاوت در مورد اعتبار یا بی‌اعتباری شرط، تعیین تعهدات دولت است، زیرا اگر شرط، معتبر تلقی شود به این معناست که دولت شرط‌گذار، به تعهدات مورد شرط متعهد نیست، تا نوبت به نظارت بر چگونگی اجرای آن برسد، و اگر شرط غیرمعتبر و باطل شناخته شود، آنگاه به این مسئله پرداخته می‌شود که آیا دولت واضع شرط فاسد، به تمام معاهده ملزم خواهد بود، یا به کلی عضو معاهده شناخته نخواهد شد؟ پس بحث به این برمی‌گردد که تعیین کنیم آیا دولت شرط‌گذار اساساً عضو معاهده است یا نه و اگر عضو است به کدام بخش از تعهدات آن ملزم است تا اجرای آن تعهدات از او خواسته شود؟

گزارش‌گر ویژه کمیسیون حقوق بین‌الملل، نظریه عدم صلاحیت ارگان‌های ناظر برای ارزیابی شروط را تایید کرده است.[۸۱] به اعتقاد وی « ارگانهای ناظر نمی‌توانند تعهد معاهده‌ای یک دولت را تعیین کنند، اگرچه دادگاه اروپایی به غلط چنین صلاحیتی را برای خود قائل بوده است».[۸۲] دفتر امور حقوقی دبیرخانه سازمان ملل متحد نیز طی نظریه‌ای حقوقی در مورد کمیته رفع تبعیض علیه زنان اعلام کرد: نه کمیته و نه دبیرکل، به عنوان نگاهدارنده اسناد کنوانسیون، اختیار تصمیم‌گیری در مورد مطابقت شرطها با کنوانسیون را ندارند.[۸۳]

شماری از دولتهای عضو میثاق حقوق مدنی و سیاسی،[۸۴] در اعتراض به برخی جنبه‌های تفسیر کلی کمیته حقوق بشر راجع به شروط، اعتقاد به اینکه کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) برای معاهدات حقوق بشری ناکافی و نامناسب است و پیشنهاد اینکه کمیته، اختیار اظهارنظر الزام‌آور را راجع به اعتبار شروط داشته باشد، رد کردند.[۸۵]

۲ـ ۲ـ نظریه صلاحیت ارگانهای نظارتی: موضع برخی از ارگانهای معاهداتی، از اعتقاد این ارگانها به داشتن صلاحیت برای بررسی اعتبار شروط، حکایت دارد. کمیته حقوق بشر به صراحت، این موضوع را بیان کرده است. در واقع، فقدان مقررات مشخص برای ارزیابی شرطها در شماری از معاهدات حقوق بشری و خودداری کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) از تعیین آثار حقوقی شرط غیرمجاز، کمیته حقوق بشر (ارگان معاهداتی تاسیس شده توسط میثاق حقوق مدنی و سیاسی) را بر آن داشت تا تفسیر کلی شماره ۲۴ خود را در نوامبر ۱۹۹۴ راجع به تحفظات صادر کند.[۸۶]

این کمیته، در تفسیر خود می‌گوید: قواعد کلاسیک مندرج در کنوانسیون وین راجع به شرط، برای میثاق و دیگر معاهدات حقوق بشری کافی نیست، زیرا این معاهدات، به حقوق افراد مربوط‌اند، نه تعهدات متقابل میان دولتها، لذا منفعت حقوقی دولتها آنها را به اعتراض در برابر شروط وانمی‌دارد. این خصوصیت، باعث شده که تعداد اندکی از کشورها اعتراض‌هایی را به شروط ناسازگار با موضوع و هدف، مطرح کنند. از این‌رو به نظر کمیته:[۸۷] « لزوماً در صلاحیت کمیته است که تعیین کند آیا هر شرط خاصی با موضوع و هدف میثاق مطابقت دارد یا نه. این وظیفه‌ای است که کمیته در انجام مسئولیت‌هایش نمی‌تواند آن را نادیده بگیرد. کمیته به‌منظور علم به قلمرو وظیفه‌اش راجع به بررسی رعایت تعهدات یک دولت، طبق ماده ۴۰ لزوماً باید راجع به سازگاری یک شرط با موضوع و هدف میثاق و با حقوق بین‌الملل عام نظر بدهد».

کمیسیون حقوق بین‌الملل هم در طرح قطعنامه‌ای راجع به شروط وارد بر معاهدات چندجانبه نرماتیو، از جمله، معاهدات حقوق بشری چنین اظهار کرده است:[۸۸] « اگرچه صلاحیت ارگانهای معاهداتی برای تصمیم‌گیری در مورد شروط صریحاً در این معاهدات پیش‌بینی نشده است، این ارگانها ضرورتاً دارای چنین صلاحیتی هستند».

به‌طوری که اشاره شد، در سطح منطقه‌ای نیز دیوان اروپایی حقوق بشر چنین صلاحیتی را برای خود قائل بوده است. این دیوان، در قضیه معروف “Belilos”[۸۹] اعلامیه تفسیری سوئیس را ماهیتاً شرط دانسته و آن را با ماده ۶۴ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، مغایر تشخیص داده و در نتیجه، بی‌اعتبار قلمداد کرده است.

روسای ارگانهای معاهداتی حقوق بشر نیز در پنجمین نشست خود در سال ۱۹۹۴ چنین توصیه کرده‌اند که ارگانهای معاهداتی باید دولتهای عضو را به توضیح درباره شروطشان ملزم کنند. همچنین توصیه شد که ارگانهای معاهداتی باید به روشنی بگویند که برخی شرطها با حقوق معاهدات ناسازگار است.[۹۰]

به لحاظ منطق حقوقی می‌توان گفت که مسئله تعیین صلاحیت یک ارگان معاهداتی به تفسیر معاهده‌ای که چنین ارگانی را تاسیس کرده است مربوط می‌شود. بدیهی است ارگان ناظر بر اجرای مفاد کنوانسیون، صلاحیت تفسیر مقررات آن را نیز دارد، از جمله، تفسیر مقرراتی که مربوط به صلاحیت این ارگان است؛ یعنی صلاحیت قضاوت درباره صلاحیت خویش را داراست.

پس مادام که دولتهای عضو کنوانسیون، تفسیر قاطعی ارئه ندهند و حدود صلاحیت ارگان ناظر را دقیقاً مشخص نکنند، این ارگان طبق تشخیص خود عمل خواهد کرد.

به هر تقدیر، کمیته رفع تبعیض علیه زنان، از آغاز تاسیس، به موضوع شرطها پرداخته است و همواره نگرانی خود را در مورد شمار مهمی از شروط که به نظر این کمیته، با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر است، ابراز داشته است.[۹۱] مهم اینکه دولتهای عضو نیز معمولاً نسبت به تشخیص‌ها و توصیه‌های کمیته به دیده ایجاب و تمکین نگریسته‌اند، به‌طوری که تعداد قابل توجهی از کشورهای شرط‌گذار، به الغا یا اصلاح شروط اولیه خود اقدام کرده‌اند.[۹۲] البته کمیته هم به جای به‌کارگیری زبان قهر و الزام، از لحن ترغیب و تشویق استفاده کرده، اما به هر حال خود را فاقد صلاحیت و فارغ از مسئله ارزیابی شروط، ندانسته است.



گفتار سوم

آثار حقوقی شرطهای غیر معتبر



بند اول ـ گزینه‌های متصور شروط غیر معتبر
مهم‌ترین بحثی که درباره شروط غیرمعتبر وجود دارد مربوط به آثار حقوقی آن است. هرگاه دولتی به هنگام تصویب یا الحاق به معاهده‌ای شرط یا شروطی قرار دهد که با موضوع و هدف آن معاهده ناسازگار باشد و یا به دلیل دیگری غیرمجاز شناخته شود، چه آثاری در پی خواهد داشت؟
در این زمینه چهار گزینه متصور قابل بررسی است.

گزینه نخست، اجرای معاهده بجز مقررات مورد شرط: این گزینه، با مقررات کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) مطابق است که براساس آن، در صورت اعتراض به شرط یک دولت از سوی سایر دولتهای عضو معاهده، اعتراض، مانع اجرای معاهده بین دولت شرط‌گذار و دولت معترض نخواهد شد، مگر آن‌که اعتراض به گونه‌ای باشد که بر قصد دولت معترض، دایر بر عدم پذیرش دولت شرط‌گذار به عنوان عضو معاهده دلالت کند. البته در فرض اول، معاهده به‌طور کامل بین آنان لازم‌الاجرا نخواهد بود، بلکه مقررات مورد شرط کنار نهاده شده و بین آنها اعمال نمی‌گردد.[۹۳]

لیکن این مقررات، مربوط به شروط مجاز است، از این‌رو اگر دولت معترض با لازم‌الاجرا شدن معاهده بین خود و دولت شرط‌گذار مخالفت نکند، مقررات مورد شرط بین آنها اجرا نخواهد شد،[۹۴] اما اگر شرط، غیرمجاز باشد دولت معترض که شرط را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر دانسته است نمی‌تواند اجرای کنوانسیون را با حذف مقررات مورد شرط، یعنی مقرراتی که اجرای آنها برای تحقق هدف کنوانسیون ضرورت دارد، بپذیرد. پس این گزینه در مورد شروط فاسد پذیرفتنی نیست.[۹۵]

گزینه دوم، بی‌اعتبار شدن اصل تصویب یا الحاق در اثر بی‌اعتباری شرط: این گزینه، بر حمایت از اصل رضای دولت در معاهدات، مبتنی است. طبق این اصل، هیچ دولتی را نمی‌توان برخلاف رضایتش به معاهده‌ای ملزم دانست. این اصل، مبنای اعتبار حقوقی معاهدات بین‌المللی است. توافق که جنس و جوهره معاهدات را تشکیل می‌دهد[۹۶] حاصل التقا و انطباق قصد و رضای دولتها است. بنابراین هر مقرره معاهداتی بین دولتهایی که آن را تصویب کرده‌اند، فقط و فقط در صورتی الزام‌آور است که در قدر مشترک قصد و رضای آنها قرار گرفته باشد. پس « مجالی برای توافق میان متعاقد و دولت شرط‌گذار در مورد مقرره مورد شرط وجود ندارد»؛[۹۷] یعنی چنین مقرره‌ای در قدر مشترک رضای دولتها قرار نمی‌گیرد.

« این اصل مبنایی، نسبت به معاهدات حقوق بشری نیز جاری است. هرچند این معاهدات، ماهیتی نرماتیو[۹۸] دارند».[۹۹] بر این پایه، ملزم دانستن دولت شرط‌گذار به مقرره مورد شرط، هیچ اساس حقوقی ندارد.

از سوی دیگر، برمبنای همین اصل، سایر دولتهای عضو را نیز نمی‌توان به قبول عضویت دولت شرط‌گذار با پذیرش شرط و یا با حذف مقرره مورد شرط، ملزم دانست، بویژه در فرضی که شرط، با موضوع و هدف معاهده، مغایر است. بنابراین، بی‌اعتباری شرط، به بی‌اعتباری کلی تصویب یا الحاق، منجر خواهد شد. به عبارت دیگر شرط را نمی‌توان از سند تصویب یا الحاق جدا کرد؛ یعنی نه می‌توان دولت واضع شرط فاسد را به رعایت کل معاهده، ملزم کرد، که به آن رضایت نداده است و نه می‌توان سایر دولتهای عضو را به قبول شرط مزبور، ملزم دانست، چون هر دو با اصل مبنایی حقوق معاهدات، مغایر است. پس اگر شرط با موضوع و هدف، مغایر باشد تصویب یا الحاق مقرون به چنین شرطی، لغو و بی‌اعتبار خواهد بود.

رویکرد مخالفت با تفکیک‌پذیری شرط، در میان دولتها، اعضای کمیسیون حقوق بین‌الملل، اعضای کمیته حقوق بشر و عالمان برجسته حقوق بین‌الملل طرفدارانی دارد. طبق این دیدگاه، تفکیک‌پذیری شرط از تصویب، با اقدام دولت به تصویب مشروط، معارض است.

گزینه سوم، جدا شدن شرط فاسد از اصل تصویب یا الحاق و متعهد شدن دولت به تمام معاهده: این گزینه را برخی ارگانهای معاهداتی ناظر، در جهت حمایت از حقوق بشر، پذیرفته و مبنای عمل خود قرار داده‌اند. در حقیقت، موافقان این راه‌حل، در انتخاب میان حمایت از رضایت دولت و حمایت از حقوق بشر و هسته معاهدات بین‌المللی حقوق بشری، دومی را برمی‌گزینند. حفظ هسته یک توافق، اهمیت ویژه‌ای در معاهدات حقوق بشری دارد و نباید قربانی تصویب جهانی این معاهدات شود. اساساً وقتی از تصویب و الحاق جهانی سخن گفته می‌شود، آیا جز الحاق به موضوع و هدف معاهده مقصود است؟[۱۰۰]

وقتی دولتی به معاهده‌ای ملحق می‌شود، در حقیقت، موضوع و هدف آن را می‌پذیرد. حال اگر همراه این الحاق، شرطی باشد که با موضوع و هدف ناسازگار است باید از الحاق جدا شود، زیرا منطقی نیست که دولتی به معاهده‌ای بپیوندد ولی به موضوع و هدف آن ملتزم نباشد. با این بیان می‌توان گفت که تفکیک‌پذیری نه تنها با رضای دولت، مغایر نیست، بلکه به نوعی خود حمایت از رضای دولت است و شاید بیش از رویکرد ضد تفکیک چنین نقشی را ایفا کند، زیرا عدم تفکیک شرط باطل که نتیجه‌اش بطلان اصل تصویب و الحاق است، دولت شرط‌گذار را از عضویت معاهده محروم می‌کند، که ممکن است همواره موافق اراده آن دولت نباشد.[۱۰۱] مواردی وجود دارد که دولت شرط‌گذار خود، تفکیک را بر عدم تفکیک، ترجیح می‌دهد.[۱۰۲]

ممکن است گفته شود که در صورت عدم تفکیک شرط بی‌اعتبار، و عضو تلقی نکردن دولت شرط‌گذار، رضای او بیشتر رعایت می‌شود، زیرا در این صورت امکان می‌یابد مجدداً تصمیم بگیرد که بدون شرط، به معاهده ملحق شود. اما این تصور، متضمن غفلت از دو نکته است: یکی، اثر بالقوه‌ای که بیرون راندن یک دولت از رژیم حقوقی معاهده در پی خواهد داشت، و دیگری، کار گسترده‌ای که دولت یا حکومت ملی باید برای الحاق مجدد انجام دهد. برای مثال، در ایالات متحده امریکا تلاشهای سیاسی فوق‌العاده‌ای لازم است تا حمایت رئیس جمهور و مجلس سنا برای بررسی دوباره معاهده جلب گردد. البته برخی از این کارها می‌تواند باعث تاخیر الحاق و یا عدم آن گردد.

رویه قضایی دیوان اروپایی حقوق بشر، بر نظریه تفکیک‌پذیری استوار گردیده است. دیوان در قضیه ”Belilo“ این موضع را اتخاذ کرد که سوئیس کاملاً ملزم به کنوانسیون، بدون استفاده از شرط، بوده است. دیوان، این مورد را با بند ۳ ماده ۳۱ کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) مقایسه نکرد.[۱۰۳] این رویکرد که از آن به « رویکرد استراسبورگ»[۱۰۴] نیز یاد می‌شود، مورد تبعیت کمیته حقوق بشر هم واقع شده است.[۱۰۵] کمیته، معتقد است اثر عادی شرط غیرقابل قبول، این نیست که میثاق اصلاً برای دولت شرط‌گذار قابل اجرا نباشد، بلکه چنین شروطی عموماً قابل تفکیک هستند؛ به این معنا که میثاق برای دولت شرط‌گذار، بدون استفاده از شرط، لازم‌الاجرا خواهد بود.

البته برخی دولتها با اظهارنظرهایی تند، به تفسیر کلی کمیته حقوق بشر، پاسخ داده‌اند. برای نمونه، ایالات متحده امریکا نظر کمیته را مبنی بر اینکه با وجود یک شرط غیرمقبول، میثاق برای دولت شرط‌گذار بدون استفاده از شرط، لازم‌الاجرا تلقی می‌شود، رد کرد. بریتانیا و فرانسه نیز تصریح کردند که با عقیده تفکیک شروط غیرمقبول از رضای به ملزم بودن به میثاق، مخالف‌اند.[۱۰۶]

دولتهای معترض به شروط وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض، از جمله آلمان، فنلاند، مکزیک، هلند، نروژ، پرتغال و سوئد، که شروط کلی و نامعین، بویژه شروط مبتنی بر حقوق مذهبی را با موضوع و هدف کنوانسیون، ناسازگار دانسته‌اند، در همه موارد روشن کرده‌اند که اعتراضاتشان نباید به گونه‌ای تفسیر شود که مانع لازم‌الاجرا شدن کنوانسیون، بدون استفاده از شرط، میان آنان و طرف شرط‌گذار باشد. اما برخی دولتها که پاره‌ای از معاهدات حقوق بشری را مشروط کرده‌اند، با این موضع مخالفت ورزیده‌اند.

این رویکرد، با اصل مبنایی حقوق معاهدات، یعنی اصل رضای دولتها، سازگار نیست، زیرا نظریه‌ای که شرط غیرمعتبر را نادیده می‌گیرد، می‌خواهد تکالیفی را بر دولت شرط‌گذار تحمیل کند، در حالی که از سوی او هیچ اعلامیه‌ای مبنی بر قبول آن صادر نشده است.[۱۰۷] ارگانهای کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، به‌طور غیرمستقیم، نقش این اصل را در ارزیابی آثار شروط غیرمعتبر، تایید کرده‌اند. برای مثال دیوان اروپایی حقوق بشر در قضایای ”Belilos“ و ”Weber“ کوشیده است از رفتار دولت خوانده (سوئیس)، طی دادرسی، استنباط و استدلال کند که سوئیس به ملزم بودن به مقرره مورد شرط، رضایت داده است.[۱۰۸] اما « نسبت دادن یک قصد غیرموجود، مبنی بر رعایت مقررات شرط شده به یک دولت به عنوان فرض حقوقی، در حقوق بین‌الملل نمی‌تواند موجه باشد».[۱۰۹]یعنی در حقوق بین‌الملل، این فرض (که دولت شرط‌گذار قصد داشته است چنانچه شرط او فاسد شناخته شد، از آن صرف‌نظر کند و به مقررات شرط شده نیز ملزم باشد) وجهی ندارد و با اصل رضایت، که دولت را تنها در حدود معین در یک شرط ـ چه معتبر و چه غیرمعتبر ـ ملزم به تعهدات معاهداتی می‌داند، سازگار نیست. پس نمی‌توان وجود چنان قصدی را مفروض دانست.

درست است که معاهدات چندجانبه در زمینه حقوق بشر، متشکل از شبکه‌ای از روابط دوجانبه متقابل نیست، اما اگر هم به مقتضای این حقیقت، بتوان ادعا کرد که اعضای غیر شرط‌گذار، ملزم به مقرره مورد شرط در برابر دولت شرط‌گذار هستند، لیکن بی‌تردید نمی‌توان گفت دولت شرط‌گذار، با نظر به قصدی که در شرط بیان کرده، با قطع نظر از مشروع یا نامشروع بودن شرط، نسبت به مقرره شرط شده، طرف توافق و ملزم به آن است.

بنابراین، جدا کردن شرط از سند تصویب یا الحاق، با موازین حقوق بین‌الملل معاهدات سازگار نیست و وجود رویه الزام‌آور نیز دست کم در وضعیت کنونی، قابل اثبات نیست. البته امکان پیش‌بینی آن در خود معاهده، وجود دارد؛ یعنی متعاقدان می‌توانند در معاهده مقرر کنند که اگر دولتی شرط غیرمجازی را بر آن وارد کند، شرط از تصویب یا الحاق جدا می‌شود و آن دولت به تمام معاهده، ملزم خواهد شد. چنانکه امکان دارد، پیرو رویه بعدی، در اجرای یک معاهده حقوق بشری خاص، بویژه در سطح منطقه‌ای، قاعده‌ای با محتوای مشابه، پدید آید؛ یعنی ممکن است، وجود رویه‌ای متحدالشکل، از سوی ارگانهای معاهداتی و نیز از طریق قبول آن توسط دولتهای متعاقد، حاکی از الزام طرفهای معاهده به رعایت مقرراتی باشد که به‌طور غیرمجاز تحفظ شده است، ضمن اینکه نباید هرگونه اعتراضی از طرف دول متعاقد نسبت به شرطی، به عنوان شرط غیرمعتبر، به معنای لازم‌الاجرا بودن معاهده بین آنها و دولت شرط‌گذار، بدون استفاده از شرط، تصور شود، چون گاهی برخی دولتها صرفاً می‌خواهند، از طریق اعتراض نظر خودشان را اظهار کنند، همانطور که گاهی نیز در اعتراضات خود تصریح می‌کنند که اعتراض آنها مانع اجرای کامل معاهده بین آنها و کشور شرط‌گذار نیست، به‌طوری که درخصوص کنوانسیون رفع تبعیض چنین کرده‌اند.

گزینه چهارم، تفصیل بین شروط اساسی و غیر آن: طبق این گزینه باید بین موارد الحاق دولت با شرط، تفصیل قائل شویم؛ به این معنا که اگر شرط غیرمعتبر، برای تصمیم و رضای دولت شرط‌گذار به پذیرش اصل کنوانسیون اساسی است، به‌طوری که چنین شرطی مبنای رضای او به معاهده بوده و فقط با آن شرط حاضر به الحاق کنوانسیون شده است، تفکیک بین چنین شرطی و تصویب یا الحاق ممکن نیست، زیرا عضویت در معاهده و وضع شرط، به عنوان مطلوب واحد برای آن دولت است. اما اگر چنین نباشد، بلکه عضویت، مستقل از شرط، مطلوب دولت باشد، و شرط نیز مطلوب مستقل دیگر، به گونه‌ای که در فرض مردود شناخته شدن شرط نیز خواستار حفظ عضویتش در کنوانسیون است، طبعاً امکان تفکیک شرط و الحاق وجود دارد.

مسئله هم در این راه‌حل، چگونگی تشخیص موارد از یکدیگر است. بدیهی است اگر دولت شرط‌گذار در زمان تصویب یا الحاق، زبان صریحی به‌کار برده باشد که روشن کند آیا فلان شرط، برای رضایت او به معاهده، اساسی است یا نه، کار آسان خواهد بود، اما اگر اعلامیه دولت از این حیث، ساکت یا مبهم باشد، چه باید کرد؟

به‌طوری که قبلاً اشاره شد، به خلاف آنچه برخی نویسندگان گفته‌اند،[۱۱۰] به اعتقاد ما هیچ فرض حقوقی و اصل تفسیری که براساس آن، تفکیک شرط از الحاق را مفروض بدانیم، قابل اثبات نیست، همانگونه که نمی‌توان عدم تفکیک را مفروض دانست، بلکه باید موضوع را به دولت شرط‌گذار محول کرد؛ اوست که باید تصمیم بگیرد آیا می‌خواهد از تحفظش دست بردارد یا از عضویتش صرف‌نظر کند، و یا آن‌که سایر دول عضو را متقاعد به قبول شرط خود به شکل اولیه یا اصلاح شده، سازد. البته این موضع ما با رسالتی که ارگانها و نهادهای بین‌المللی حقوق بشری، در راستای پیشبرد و ارتقای احترام به حقوق بشر، برعهده دارند و به مقتضای آن می‌کوشند دولتها را به اصلاح یا الغای تحفظاتشان، چه معتبر و چه غیرمعتبر، وادار کنند، منافات ندارد. همان‌گونه که دولتها نیز به‌طور معمول، تمایل ندارند، به دلیل اصرار بر حفظ یک شرط، از عضویت معاهده، صرف‌نظر کنند. هرچند این گرایش دولتها از انگیزه‌ها و ملاحظاتی متفاوت، نشات می‌گیرد؛ از ساکت کردن گروههای فشار داخلی و بین‌المللی گرفته تا کسب اعتبار جهانی و تا استفاده از امکانات ناشی از معاهدات حقوق بشری به عنوان ابزار سیاست خارجی دولت.

برای مثال، برخی دولتهای غیردموکراتیک، مانند عراق، لیبی، اتحاد جماهیر شوروی سابق و ایران در دوران رژیم شاهنشاهی پهلوی،[۱۱۱] در صدر تصویب‌کنندگان معاهدات حقوق بشر، بدون هیچ شرطی بوده‌اند، و برخی از آنها نیز که شرطی گذاشته‌اند در برابر کمترین فشارها دست از شرط خود برداشته‌اند.[۱۱۲] از سوی دیگر، کشورهایی، مانند بریتانیا و ایالات متحده امریکا در پذیرش معاهدات حقوق بشر بیشتر اهداف سیاست خارجی خویش را دنبال می‌کنند، چنانکه دولت امریکا با تبیین منافع ایالات متحده در همین راستا کوشید تا سنا را برای تصویب میثاق حقوق مدنی و سیاسی تشویق کند.[۱۱۳]

به نظر می‌رسد رویه بسیاری از ارگانهای معاهداتی حقوق بشر، بویژه کمیته رفع تبعیض، بیشتر موافق با رویکرد اخیر، یعنی گزینه چهارم، بوده است. ارگانها اگرچه اغلب به بررسی مسئله اعتبار شروط پرداخته‌اند، اما فقط به اظهارنظر در این زمینه اکتفا کرده‌اند؛ یعنی به تفکیک شرط غیرمعتبر از سند تصویب یا الحاق، مبادرت نورزیده‌اند، بلکه صرفاً با ارائه توصیه‌ها و پیشنهادهایی کوشیده‌اند دولتهای شرط‌گذار را به استرداد یا اصلاح شروطشان، ترغیب و وادار کند.

برای نمونه، کمیته منع شکنجه، نسبت به اعتبار برخی شروط شیلی بر کنوانسیون منع شکنجه و دیگر رفتار یا مجازاتهای بی‌رحمانه، غیرانسانی یا موهن،[۱۱۴] به‌طور جد تردید کرد و به شیلی اطلاع داد که از نظر کمیته، شرط وارد بر ماده ۲ کنوانسیون منع شکنجه، با موضوع و هدف آن مغایر است. بیست دولت عضو کنوانسیون نیز با اعتراض به شرط شیلی به دلیل مغایرت با موضوع و هدف معاهده، نظر کمیته را تایید کردند. برخی از این دولتها بر این باور بودند که چنین شرطی باید از سند الحاق شیلی، تفکیک شود، اما کمیته منع شکنجه، تنها راجع به مسئله عدم اعتبار شرط، نظر داد.[۱۱۵]

کمیته حقوق کودک نیز موضعی محتاطانه در پیش گرفته است. این کمیته، در بیان قصد خود از بررسی مسئله شروط وارد بر کنوانسیون حقوق کودک می‌گوید که این موضع نباید به عنوان عامل تفکیک، تلقی شود، بلکه به عنوان تعقیب این مقصود است که دولت شرط‌گذار را به بازبینی اعتبار و ارزش شرط خود و برحسب مورد، پس‌گیری آن سوق دهد.[۱۱۶]

کمیسیون حقوق بین‌الملل هم در نتایج مقدماتی‌اش در ۱۵ جولای ۱۹۹۷ راجع به شروط، موضعی مشابه اتخاذ کرده و می‌گوید:[۱۱۷] « در صورت غیرقابل قبول بودن یک شرط، این دولت شرط‌گذار است که مسئولیت اقدام دارد. این اقدام می‌تواند برای مثال، شامل تغییر شرط باشد به گونه‌ای که وصف غیرقابل قبول بودن را برطرف کند، یا آن را پس بگیرد و یا از عضویت معاهده، صرف‌نظر کند».

کمیسیون حقوق بین‌الملل نیز در طرح رهنمودهای خود، به این موضوع توجه کرده است. طرح رهنمود (۲ـ۵ ـ۴)[۱۱۸] تلاشی بوده است برای ارائه پاسخی به این سوال که « اگر یک ارگان ناظر، شرطی را غیرمجاز تشخیص داد چه اثری دارد؟». مسلماً چنین تشخیصی نمی‌تواند موجب الغای خود به خود شرط شود، با این حال، باید آثاری هم داشته باشد؛ یعنی اگر شرط را خنثی نمی‌کند، باید دولت شرط‌گذار طبق نتایج مقدماتی کمیسیون در ۱۹۹۷، مسئولیت داشته باشد که از تشخیص ارگان ناظر، نتایجی بگیرد و در راستای آن، دست به اقدامی بزند. اگر پس گرفتن کلی شرط گاهی فوق‌العاده تندروانه به نظر می‌رسد، پس‌گیری جزئی شرط (اصلاح) می‌تواند انتخاب شود.

در مباحثات کمیسیون حقوق بین‌الملل، راجع به این طرح رهنمودها، خاطرنشان شد که بند اول، امری بدیهی است؛ یعنی قطعاً دولت شرط‌گذار باید به تشخیص و ارزیابی ارگان ناظر، توجه کرده و به آن ترتیب اثر بدهد. لیکن بند دوم، قضیه‌ای را اظهار کرده که بر پایه آن، تشخیص غیرمجاز بودن شرط می‌تواند الزام دولت شرط‌گذار را به انصراف از شرط در پی داشته باشد، اما این دور از حزم و احتیاط است که گفته شود ارگان‌های ناظر، برای الزام دولت شرط‌گذار به استرداد شرط، صلاحیت ضمنی دارند.

البته برخی از اعضای کمیسیون معتقد بودند که بررسی دقیق مسئله باید برحسب ماهیت ارگان ناظر انجام شود، چون این ارگانها انواعی دارند و تفاوت زیادی میان تصمیم یک ارگان قضایی، مانند دیوان اروپایی حقوق بشر، و تشخیص یک ارگان ناظر، وجود دارد. به هر حال طرح رهنمودهای مربوط به آثار تشخیص غیرمجاز بودن شرط از سوی ارگان ناظر، بحثهای نظری قابل توجهی را برانگیخت و همین امر سبب شد، تا پیشنهاد بررسی جداگانه این رهنمودها ارائه شود.[۱۱۹]

طی بررسی گزارش کمیسیون حقوق بین‌الملل در کمیته ششم مجمع عمومی ملل متحد،[۱۲۰] ضمن حمایت از همه رهنمودهای پذیرفته شده از سوی کمیسیون، و استقبال از قصد کمیسیون برای تکمیل موضوع طی دوره جاری، در مباحث و نظرات مطرح شده، خاطرنشان شد که انصراف از شرط، بخشی از حقوق حاکمه دولتهاست و هیچ مرجع دیگری حق ندارد خود را جانشین آن کند. همچنین تاکید شد که پس گرفتن شرط، در واقع یکی از راههایی است که دولت شرط‌گذار، متعاقب تشخیص ارگان ناظر می‌تواند در پیش گیرد، نه آن‌که وظیفه دولت باشد. در عین حال پیشنهاد شد بحثهای کمیسیون حقوق بین‌الملل در پرتو رویه اخیر ارگانهای ناظر، بویژه کمیته حقوق بشر، ادامه یابد. در اینجا شایسته است رویه کمیته رفع تبعیض علیه زنان را در این زمینه، مطالعه کنیم.بالا
فهرست اصلی


  * کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان و شروط کلی وارد بر آن(قسمت سوم)

بند دوم ـ رویه کمیته رفع تبعیض علیه زنان
پیش از پرداختن به رویه کمیته، مناسب است اشاره‌ای کوتاه به چگونگی تشکیل، ترکیب اعضا، جایگاه و صلاحیتهای آن طبق کنوانسیون رفع تبعیض داشته باشیم.

الف) تشکیل کمیته، ترکیب اعضا و جایگاه آن
کمیته رفع تبعیض علیه زنان، که در این بحث، از آن به کمیته یاد می‌کنیم، ارگان ناظر بر اجرای کنوانسیون رفع هرگونه تبعیض علیه زنان است که براساس مقررات ماده ۱۷ این کنوانسیون تاسیس شده است. این کمیته، در آغاز لازم‌الاجرا شدن کنوانسیون، از ۱۸ عضو تشکیل می‌شد[۱۲۱] و پس از رسیدن شمار اعضای کنوانسیون به ۳۵ دولت، به ۲۳ نفر افزایش یافت.

اعضای کمیته، از خبرگان دارای شهرت اخلاقی والا و صلاحیت در زمینه‌های مربوط به کنوانسیون انتخاب می‌شوند. انتخاب آنان با رای مخفی و از فهرست افرادی که توسط دول عضو، نامزد شده‌اند، در جلسه دولتهای عضو کنوانسیون، که حداقل با حضور ۳/۲ آنها تشکیل می‌شود، صورت می‌گیرد. از بین حائزین اکثریت آرای نمایندگان دول عضو حاضر و رای‌دهنده، نامزدهایی که بیشترین تعداد آرا را به خود اختصاص دهند، برای یک دوره چهار ساله به عنوان عضو کمیته تعیین می‌شوند.[۱۲۲] شایان توجه است که در انتخاب اعضای کمیته، باید به توزیع جغرافیایی و نیز نمایندگی انواع مختلف تمدنها و نظامهای مهم حقوقی دنیا توجه شود.

نکته مهم دیگری که باید افزود اینکه اعضای کمیته به نمایندگی از دولتهای متبوع خود عمل نمی‌کنند، بلکه به‌طور مستقل و طبق صلاحیت شخصی خود، خدمت می‌کنند. کمیته ماهیتاً یک ارگان سیاسی نیست، بلکه ارگانی فنی و تخصصی است.


ب) صلاحیت کمیته
رسالت اصلی کمیته، نظارت بر اجرای مفاد کنوانسیون است و به‌منظور بررسی پیشرفت حاصله در این زمینه، نیاز به کسب اطلاعات و اخبار در مورد چگونگی اجرای تعهدات ناشی از کنوانسیون، توسط دولتهای عضو آن دارد و باید با دریافت این اطلاعات و اخبار به بررسی و ارزیابی آنها پرداخته و نهایتاً تدابیر شایسته را اتخاذ کند. اما اینکه کمیته از چه راههایی می‌تواند کسب اطلاع کند و امکان اتخاذ چه اقدامات و تدابیری را دارد، از جمله مسائلی است که باید پاسخ داده شود.

براساس مقررات مندرج در فصل پنجم کنوانسیون، مهم‌ترین منبع اطلاعات کمیته، گزارش‌های دوره‌ای دولتهای عضو است. طبق بند ۱ ماده ۱۸، دول عضو متعهد می‌شوند برای بررسی کمیته در مورد اقدامات تقنینی، قضایی و اجرایی و سایر اقدامات متخذه، در راستای اجرای مفاد این کنوانسیون و پیشرفتهای حاصله در این رابطه، یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن کنوانسیون برای هر دولت و پس از آن حداقل هر چهار سال یک بار و علاوه بر آن، هر زمان که کمیته درخواست کند گزارش‌هایی را به دبیرکل ملل متحد ارائه کنند.

کمیته به‌منظور بررسی گزارش‌های موضوع ماده ۱۸، هر ساله به مدتی که از دو هفته تجاوز نکند تشکیل جلسه می‌دهد. کمیته، هر ساله از طریق شورای اقتصادی اجتماعی ملل متحد، گزارشی در مورد فعالیتهای خود به مجمع عمومی سازمان ملل متحد تسلیم می‌نماید و می‌تواند براساس گزارشها و اطلاعات واصله از دول عضو، پیشنهادها و توصیه‌های کلی خود را ارائه دهد. این پیشنهادها و توصیه‌های کلی، همراه با نظرات احتمالی دولتهای عضو در گزارش کمیته درج می‌شود. همچنین دبیرکل ملل متحد گزارش‌های کمیته را جهت اطلاع به کمیسیون مقام زن، ارسال می‌کند.

کمیته می‌تواند از آژانس‌های تخصصی ملل متحد[۱۲۳] نیز بخواهد تا گزارش‌هایی در مورد چگونگی اجرای کنوانسیون در زمینه‌هایی که به حوزه فعالیت آنها مربوط می‌شود، ارائه نمایند. این آژانس‌ها نیز متقابلاً حق حضور در بررسی اجرای مفاد کنوانسیون را که در محدوده فعالیتهای آنهاست، دارند.[۱۲۴]

بنابراین، طبق کنوانسیون رفع تبعیض، افراد و گروهها، اختیار ارسال گزارش یا طرح شکایت در کمیته رفع تبعیض را ندارند، هرچند براساس پروتکل اختیاری الحاقی[۱۲۵] به کنوانسیون، این امکان فراهم شده است. طبق ماده ۲ پروتکل، افراد یا گروههایی از افراد می‌توانند گزارش‌ها و مکاتباتی را برای کمیته ارسال کنند.

به هر تقدیر، با توجه به مقررات کنوانسیون، ممکن است این تصور ایجاد شود که کمیته، نقش و اختیارات موثر و قابل توجهی ندارد و صرفاً گزارش‌های دولتی را دریافت و بررسی کرده و ممکن است طی گزارش فعالیتهای سالانه خود به مجمع عمومی از طریق شورای اقتصادی اجتماعی، بر اساس گزارش‌ها و اطلاعات واصله از دول عضو، پیشنهادها و توصیه‌هایی کلی ارائه دهد.

اما با نظر به رویه این ارگان، همانند ارگانهای معاهداتی مشابه، ساده‌انگارانه بودن تصور آشکار می‌گردد. امروزه، ارگانهای ناظر با استناد به مفهوم صلاحیت ضمنی،[۱۲۶] در روندی پویا در رویه‌های عملی خود، گاه فراتر از منطوق مقررات معاهداتی مربوط رفته‌اند. اگرچه ضمن محدود نکردن خود به قالب لفظی معاهده، در تقابل و تعارض با آن هم عمل نکرده‌اند.[۱۲۷]

در همین راستا ـ به‌طوری که گذشت ـ این ارگانها بررسی و ارزیابی شروط را نیز در صلاحیت خود دانسته‌اند، حال آن‌که این موضوع بیشتر به تعیین تعهدات دولتها مربوط می‌شود تا اجرای آن، اما ارگانهای ناظر، آن را لازمه انجام وظایف خود تشخیص داده‌اند.



۱ـ توصیه‌های کلی کمیته: همانگونه که یاد شد، کمیته رفع تبعیض، از همان آغاز تاسیس، به موضوع شرطها پرداخته است و درباره این مسئله در بسیاری از اجلاسها بحث کرده است. کمیته، طی اجلاس ششم در ۱۹۸۷، توصیه کلی شماره ۴ خود را تنظیم کرد، که بیانگر نگرانی‌اش راجع به شمار مهمی از شروط است که با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر به نظر می‌رسد، و از تصمیم دولتها برای بررسی موضوع طی نشستشان در ۱۹۸۸ استقبال می‌کند و پیشنهاد می‌کند همه دول عضو ذیربط، شروط را با بنای بر پس‌گیری آنها بازبینی کنند.

کمیته در سال ۱۹۸۸ پیشنهاد کرد، نظر به ارجاع‌های برخی دول عضو به حقوق و رویه‌های اسلامی در شروطشان، برای کمیته، مفید خواهد بود که راجع به این موضوع مطالعه و اطلاعاتی داشته باشد.[۱۲۸] کمیته، اقدامات خود را با طرح پرسش‌های دقیق از دولتها راجع به مسئله شروط ادامه داده و کوشیده است آنان را به بازبینی و اصلاح قوانین و رویه‌هایشان در متابعت از کنوانسیون، تشویق کند تا امکان پس‌گرفتن شروط فراهم شود.[۱۲۹]

کمیته در سال ۱۹۹۲ توصیه کلی دیگری را راجع به شرطها ارائه کرد. در این توصیه کلی (شماره ۲۰) پیشنهاد کرد که دول عضو باید در جهت آمادگی برای کنفرانس جهانی ملل متحد راجع به حقوق بشر در ۱۹۹۳[۱۳۰] مسئله اعتبار و آثار حقوقی شروط وارد بر کنوانسیون را با مقایسه شروط دیگر معاهدات حقوق بشری بررسی کرده و چنین شرطهایی را با نظر به تقویت اجرای همه معاهدات حقوق بشری، بازبینی کنند، و ارائه آیینی را راجع به شروط وارد بر این کنوانسیون که قابل مقایسه با دیگر معاهدات حقوق بشری باشد، بررسی نمایند.



۲ـ رهنمودهای راجع به چگونگی تهیه و ارائه گزارش‌های اولیه و دوره‌ای دولتها: کمیته در راستای یافتن راهها و وسایلی برای پرداختن به شروط وارد بر کنوانسیون و بررسی مستمر آنها، رهنمودهای خود را راجع به آماده‌سازی و ارائه گزارش‌های اولیه و دوره‌ای موضوع ماده ۱۸، اصلاح کرد تا رهنمودی را برای دولتهای شرط‌گذار در آن بگنجاند.

کمیته در رهنمود اصلاح شده از دول عضو می‌خواهد تا راجع به شروطشان به‌طور مشخص گزارش بدهند و روشن کنند که چرا آن تحفظات را ضروری می‌دانند، اثر مشخص آن بر حقوق و سیاست ملی‌شان چیست و آیا بر دیگر معاهدات حقوق بشری که ضامن حقوق مشابه است، شرطهای مشابهی وارد کرده‌اند؟

همچنین در این رهنمود، از دولتهای عضو خواسته می‌شود تا طرحهای خود را برای تحدید آثار شروط یا استرداد آنها حتی‌الامکان همراه با تعیین برنامه زمان‌بندی برای این امر، عرضه و تشریح کنند. از دولتهای وارد‌کننده شروط مغایر با موضوع و هدف کنوانسیون خواسته می‌شود تا راجع به اثر و تفسیر تحفظاتشان، گزارش بدهند. کمیته همچنین درخواست کرد تا نامه مخصوصی از سوی دبیرکل به دولتهای واردکننده شروط ماهوی فرستاده شود و توصیه می‌گردد که برنامه خدمات مشاوره‌ای از سوی مرکز حقوق بشر و شعبه پیشرفت زنان، برای ارائه مشورت به این دولتها راجع به استرداد شروط، قابل ارائه باشد.

کمیته می‌تواند از دولت عضو بخواهد در مورد حفظ شروط و نیز آثار این شروط درخصوص برخورداری زنان از حقوق اساسی خویش در آن کشور، توضیحات تفصیلی ارائه دهد. کمیته می‌تواند به‌طور منظم، اثر توصیه‌های کلی و رهنمودهای گزارش‌دهی را در مورد تحفظات و اعلامیه‌ها، ارزیابی و کنترل کند تا ببیند آیا دولتهای عضو از رهنمودها تبعیت کرده‌اند و آیا تبعیت از رهنمودها به اصلاح شرطها انجامیده است یا نه؟[۱۳۱]



۳ـ گفت و گوهای سازنده با دولتهای عضو راجع به شروط: یکی دیگر از مکانیزم‌هایی که کمیته به‌کار می‌گیرد تا دولتها را به استرداد یا اصلاح شروطشان هدایت کند، گفت و گوهای سازنده با دولتهای عضو، در زمینه تحفظات آنهاست. در این شیوه، به خلاف توصیه‌های کلی و رهنمودهای راجع به شروط که دولت خاصی مخاطب آنها نیست، با هر یک از دولتهای شرط‌گذار به‌طور خاص بحث و گفت وگو می‌شود. کمیته در جریان این گفت و گوها می‌کوشد ضمن اطلاع از دلایل واقعی دولت شرط‌گذار، ضرورت شرط آنها را نقد و بررسی کرده و راههایی را برای تغییر و اصلاح آن شروط، به دولت ارائه داده و دولت را نسبت به آن متقاعد سازد.

یکی از موضوعاتی که کمیته به این منظور در گفت و گوها از آن استفاده کرده است، بحث مقایسه نوع پذیرش معاهدات مختلف حقوق بشری توسط دولت طرف گفت و گو است؛ یعنی کمیته، دولتی را که برخی تعهدات مندرج در کنوانسیون را مورد شرط قرار داده، به این موضوع متوجه ساخته است که آیا تعهدات مشابه در دیگر معاهدات حقوق بشری را نیز شرط کرده است و اگر چنین است آیا آن شروط با شرطهای وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض، همخوانی و انطباق دارد؟

برای مثال، گفته می‌شواد مواد ۲، ۹، ۱۵ و ۱۶ که مورد بیشترین شرطهای کلی واقع شده‌اند، تعهداتی را دربردارند که مشابه آن در تعدادی از معاهدات دیگر حقوق بشری دیده می‌شود، مانند مواد ۲ (بند ۱) و ۳ میثاق حقوق مدنی و سیاسی؛ مواد ۲ (بند ۲) و ۳ میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی؛[۱۳۲] و ماده ۲ کنوانسیون حقوق کودک که تعهداتی مشابه با ماده ۲ کنوانسیون رفع تبعیض ایجاد می‌کند.

این گفت و گوها تاثیر قابل ملاحظه‌ای داشته است، به‌طوری که شمار قابل توجهی از شروط، اصلاح یا کاملاً حذف شده است. یکی از موارد مهم، مربوط به دولت لیبی است. دولت مزبور شرط کلی خود را که هنگام الحاق وضع کرده بود و به موجب آن مقررات کنوانسیون رفع تبعیض را به قوانین احوال شخصیه ناشی از شریعت اسلام، محدود می‌کرد، اصلاح کرد و آن را اینگونه مشخص و محدود ساخت که لیبی ماده ۲ کنوانسیون را در پرتو مقررات امری اسلام در مورد ارث، و شقوق (ج) و (د) از بند ۱ ماده ۱۶ را، بدون لطمه به حقوقی که اسلام برای زنان تضمین کرده است، اجرا می‌کند.[۱۳۳]

این اصلاح، زمانی واقع شد که لیبی نخستین گزارش خود را طبق ماده ۱۸ کنوانسیون ارائه کرد. متعاقب آن، مذاکراتی بین لیبی و کمیته انجام گرفت که در آن، نماینده لیبی و اعضای کمیته، شرط اولیه لیبی را به تفصیل بررسی کرده و راههایی را نشان دادند که طی آن، امکان مشخص‌تر کردن شرط وجود داشت. به واقع، اگرچه تعداد و گستره شروط وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض، در بین معاهدات حقوق بشری، پس از کنوانسیون حقوق کودک، رتبه دوم را دارد، اما شروط حذف و لغو شده نیز بیش از هر معاهده حقوق بشری دیگر بوده است.

به‌طوری که ملاحظه شد، کمیته رفع تبعیض نسبت به شروط وارد بر کنوانسیون، به گونه‌ای جدی و فعال عمل کرده است و از این پس نیز چنین خواهد کرد، بلکه همانگونه که از طرحها و پیشنهادهای ارائه شده در کمیته برمی‌آید، این رویه وسعت و قوت خواهد یافت. در این پیشنهادها تاکید شده است که کمیته می‌تواند در بحث و گفت و گوهای مثمر ثمر با دولتهایی که شروط ناهمخوان دارند، وارد شده و دیگر ارگانهای معاهداتی را نیز به ورود به چنین بحثی، تشویق کند. همچنین می‌تواند مباحثی را با مقامات عالی کشورهایی که الحاق به کنوانسیون را با شرط در دست بررسی دارند، انجام دهد و همچنین سازمانهای غیردولتی (NGOs) را در سطوح ملی و بین‌المللی، تشویق کند تا به مشورت با دولتها، در جهت وادار کردن آنها به انصراف از شروط، بپردازند.[۱۳۴]

همچنین تاکید شد که کمیته باید به تشویق و ترغیب دیگر دول عضو کنوانسیون برای اعتراض به شروط مغایر با موضوع و هدف کنوانسیون، ادامه دهد و نیز باید به رویکردهای ارائه شده توسط سایر ارگانهای حقوق بشری، بویژه کمیته حقوق بشر، توجه کند و مبنای عمل خود قرار دهد و تماسهای خود را با دیگر ارگانهای معاهداتی راجع به این موضوع از طریق نشست‌های منظم روسای ارگانها، حفظ کند.



گفتار چهارم

ملاحظات پایانی



با استفاده از مباحثی که گذشت می‌توان به بررسی وضعیت جمهوری اسلامی ایران در دو فرض الحاق و عدم الحاق به کنوانسیون رفع کلیه اشکال تبعیض علیه زنان پرداخت.

دانستیم که هیچ دولتی را نمی‌توان به پذیرش معاهدات بین‌المللی مجبور کرد، حتی اگر معاهده از نوع تقنینی، مانند معاهدات حقوق بشری باشد، زیرا اساس معاهدات بر رضای دولتهاست. این اصل، در همه معاهدات و پیمانهای بین‌المللی جاری است.

پس دولت جمهوری اسلامی ایران به لحاظ حقوقی، هرگز ملزم به قبول کنوانسیون رفع تبعیض نیست و عدم الحاق ایران به این کنوانسیون به معنای نقض هیچ قاعده یا تعهد حقوقی بین‌المللی نبوده و مسئولیتی را به همراه نخواهد داشت. لیکن از آنجا که عضویت جهانی این نوع معاهدات مورد خواست موکد جامعه بین‌المللی است، همواره تلاش می‌شود تا دولتها هرچه بیشتر به پذیرش آنها تشویق و ترغیب شوند. علاوه براین، فشارهای سیاسی، اقتصادی و روانی هم، اگرچه محکوم و تقبیح شده است، اما در این زمینه، از آنها استفاده می‌شود. البته این ابزار به‌طور یکسان در مورد کشورها به‌کار گرفته نمی‌شود، بلکه به صورت گزینشی اعمال می‌گردد. این موید آن است که معمولاً استفاده از این ابزار از روی انگیزه‌های بشردوستانه و حقوق بشری نیست، بلکه در راستای سیاستهای ملی است که به یقین از نوع محکوم و مذموم آن است.

به هر وصف، جمهوری اسلامی ایران از جمله کشورهایی است که همواره با چنین فشارهایی روبرو بوده است. در مورد کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان به نظر نمی‌رسد که از طریق الحاق با شرط کلی مشکل رفع گردد، زیرا شرط کلی « عدم مغایرت با شرع مقدس اسلام» که در لایحه الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون رفع تبعیض گنجانده شده است، به دلیل مبهم و نامعین بودن، مغایرت با موضوع و هدف کنوانسیون، و در نتیجه، مخالفت با بند ۲ ماده ۲۸ آن، نقض اصول کلی حقوق معاهدات، از جمله اصل عدم امکان استناد به حقوق داخلی در رفع مسئولیت اجرای معاهده، و بالاخره ناسازگاری با تصویب بدون شرط میثاق‌های حقوق بشر، با اعتراض برخی دیگر از کشورهای عضو کنوانسیون روبرو شده و واکنش‌ها و فشارهای کمیته رفع تبعیض و سایر ارگانهای مرتبط با حقوق بشر را در نظام ملل متحد، موجب خواهد شد.

کمیته رفع تبعیض، ضمن اینکه سایر دولتهای عضو کنوانسیون را تشویق به اعتراض بر چنین شرطی می‌کند، خود نیز براساس گزارش‌هایی که دریافت خواهد کرد، دست به اقداماتی می‌زند، که تفصیل آن در مبحث مربوط به « رویه کمیته» بیان شده است. جمهوری اسلامی ایران با الحاق به کنوانسیون، طبق ماده ۱۸، ملزم خواهد شد ظرف یک سال از تاریخ الحاق، گزارش اولیه و پس از آن، هر چهار سال یک بار، گزارش‌های دوره‌ای خود را در مورد میزان و چگونگی پیشرفت اجرای کنوانسیون در ایران، به کمیته رفع تبعیض، ارسال کند، علاوه بر گزارشهای فوق‌العاده‌ای که ممکن است کمیته تهیه و ارائه آن را درخواست نماید.

به‌طور مسلم، یکی از موضوعات مهم و بلکه مهم‌ترین موضوعی که از همان آغاز، حساسیت و توجه کمیته را برمی‌انگیزد، مسئله شرط جمهوری اسلامی ایران خواهد بود. بی‌تردید، کمیته، این شرط را غیرقابل قبول ارزیابی کرده و اصلاح یا استرداد آن را خواستار خواهد شد. درست است که کمیته راساً نمی‌تواند شرط را الغاء کند، یا دولت شرط‌گذار را به انصراف از شرط خود ملزم کند، اما چون مقررات و تعهدات تعدیل یا استثنا‌شده کنوانسیون برای ایران به موجب چنین شرطی، نامعین و مبهم است، کمیته از همه راهها و امکانات استفاده می‌کند تا دولت جمهوری اسلامی ایران را، به تجدیدنظر در شرط خود وادار نماید. کمیته، گزارش اقدامات و ارزیابی‌های خود را به همراه نظرات دولتها، به شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد و از آن طریق، به مجمع عمومی این سازمان، ارسال خواهد کرد. این روند می‌تواند به صدور قطعنامه علیه کشور منجر شود.

اما، به هر تقدیر، اگر دولت جمهوری اسلامی ایران، در شرایط موجود، نهایتاً تصمیم به پذیرش کنوانسیون امحای کلیه اشکال تبعیض علیه زنان، با شرط یا شروطی مبتنی بر شرع مقدس اسلام بگیرد، آنگاه باید به این مسئله نیز بیندیشد که در برابر واکنش‌ها و اعتراضات مربوط به چنین شرط یا شروطی، و فشارهایی که برای اصلاح یا انصراف از آن بر او وارد خواهد شد، چه مواضعی در پیش گیرد و چه اقداماتی می‌تواند به عمل آورد، در این باره، توصیه‌هایی مناسب به نظر می‌رسد که حول دو محور به اختصار به آنها اشاره می‌کنیم:

نخست، توجیه اصل شرط و حفظ آن، و دیگری، آثار ناشی از آن در روابط معاهداتی ایران با سایر اعضای کنوانسیون. به یقین نخستین و مهمترین موضوعی که در بررسی گزارش اولیه ایران که ظرف یکسال پس از الحاق باید به کمیته رفع تبعیض ارائه شود، و طبعاً در گزارشهای دوره‌ای چهار ساله یا گزارش‌های فوق‌العاده مورد خواست کمیته، مطرح و تعقیب خواهد شد، مسئله شرط کلی مندرج در سند الحاق ایران است.

در این زمینه، دو نوع موضع‌گیری متصور است که در رویه دولتها نیز کم یا بیش دیده می‌شود:

۱ـ اینکه اصل شرط و عدم امکان انصراف از آن را با استناد به شرایط فرهنگی، اجتماعی و باورهای عمیق دینی جامعه ایرانی توجیه کنیم. چنین روشی اگرچه ممکن است تا حدودی متقاعدکننده به نظر برسد، اما مسئولیت دولت را در قبال چنین شرطی پایان یافته تلقی نمی‌کند، بلکه همواره او را با این سوال روبرو می‌سازد که چه اقداماتی در جهت تغییر شرایط یاد شده و تحول در الگوهای رفتاری جامعه، به عمل آورده است، و طبعاً به میزانی که در انجام این وظیفه، توفیق حاصل نموده، باید راجع به شرط مورد بحث نیز بازنگری کند.

۲ـ اینکه ضرورت حفظ شرط را به برتری موازین شرع مقدس اسلامی در تامین حقوق عادلانه زن و مرد، و فراهم ساختن زمینه و شرایط مساعد برای پیشرفت و ارتقای شان انسانی آنها مستند کنیم، چنانکه کشوری مانند ایالات متحده امریکا در عدم پیوستن به اسناد بین‌المللی حقوق بشر، از جمله کنوانسیون رفع تبعیض و ایراد شرط کلی بر میثاق حقوق مدنی و سیاسی، مدعی برتری قوانین و هنجارهای داخلی خود بوده است.

به اعتقاد ما از این رویکرد، به رغم دشواری‌های آن، باید پیروی کرد، هرچند اعتقاد به چنین برتری براساس مبانی‌ای متفاوت از آن چه طراحان کنوانسیون به آن معتقدند و کنوانسیون را بر پایه آن استوار کرده‌اند، قابل فهم است. لیکن همین اندازه می‌توان گفت اگر ملت ایران آزادانه تصمیم گرفته است اسلام را بر حیات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود حاکم سازد، این حق، براساس اصل تعیین سرنوشت که از اصول اساسی و مسلم حقوق بشر، و مورد تاکید منشور جهانی حقوق بشر و سایر اسناد بین‌المللی مربوط است، باید به رسمیت شناخته شود.

با وجود این، متقاعد ساختن جامعه بین‌المللی در این زمینه، کار آسانی نیست، زیرا از یک سو وقتی ادعاهای مشابهی از سوی برخی کشورهای اسلامی مطرح می‌شود که فاقد رژیم‌های حکومتی مردم سالار هستند، و یا زنان در آن کشورها وضعیتی نامطلوب و فرو رتبه دارند، باید انتظار تردید از سوی جامعه بین‌المللی نسبت به چنین ادعاهایی را داشته باشیم.

از سوی دیگر، هنگامی که بسیاری از کشورهای اسلامی، بدون شرط به عضویت کنوانسیون رفع تبعیض درآمده‌اند کشوری که می‌خواهد به ادعای برتری موازین شرع مقدس اسلام، عدم لطمه به این موازین را در الحاق به کنوانسیون شرط کند با دشواری مضاعف روبرو می‌شود.

اما با همه این دشواری‌ها نباید کشور و جامعه‌ای، از تلاش در پاسداری از ارزش‌های اصیل خود باز ایستد. به نظر می‌رسد از یک طرف باید به جلوه‌های روشنی از باورها و اعتقادات ژرف مردمی استناد جست که این خود، مستلزم تقویت و ژرفا بخشیدن به معرفت دینی و بازشناسی ارزش‌های والای اسلام و ترسیم الگوی حقیقی اسلام برای شخصیت زن است، و نیز آگاهی دادن و شناساندن ماهیت واقعی و پی‌آمدهای الگوهایی که از طرق کنوانسیون رفع تبعیض و امثال آن ترویج می‌شود. از سوی دیگر باید کوشید تا این موضع به‌طور کلی از زبان دنیای اسلام، مطرح شود. در شرایط کنونی به نظر می‌رسد، سازمان کنفرانس اسلامی در مقام سخنگوی جهان اسلام می‌تواند مرجع مناسبی برای این مقصود باشد. در عین حال، نهادهای مدنی و سازمانهای غیردولتی (NGOs) در جوامع اسلامی نیز می‌توانند در این زمینه نقش موثری ایفا کنند. مهمترین وظیفه‌ای که در این زمینه برعهده جهان اسلام است، طراحی و تدوین الگوی جامع شخصیت زن در اسلام است. انتظار می‌رود جمهوری اسلامی ایران در این زمینه، پرچم‌دار و پیشتاز باشد.

بالاخره باید تاکید کرد که وضعیت موجود در کشورهای اسلامی، نباید نماد کامل الگوی اسلامی شخصیت زن تلقی شود، همانگونه که وضعیت موجود در همه کشورهای عضو کنوانسیون رفع تبعیض را نمی‌توان نمودار کامل الگوی ارائه شده در این کنوانسیون دانست.

اما به هر حال، این تلاشها نباید ما را از آثار حقوقی شرط مورد بحث در روابط معاهداتی ناشی از کنوانسیون، غافل سازد. در این خصوص تنها به این نکته بسنده می‌کنیم که بین جمهوری اسلامی ایران و کشورهایی که شرط مندرج در سند الحاق ایران را غیرمعتبر تلقی کرده و به آن اعتراض می‌کنند، چه وضعیتی حاکم خواهد شد. به‌طوری که در مبحث مربوط به « آثار حقوقی شروط غیرمعتبر» بیان شد، همه کشورهای معترض به شروط غیرمعتبر وارد بر کنوانسیون اعلام کرده‌اند که اعتراض آنها مانع اجرای کنوانسیون بین آنها و کشور شرط‌گذار نیست. طبعاً این به معنای تفکیک شرط از سند الحاق خواهد بود و براساس آن، دولت شرط‌گذار بدون استفاده از شرط، ملزم به کل معاهده، تلقی می‌شود. براساس استدلال‌هایی که طی بررسی گزینه‌های چهارگانه در مبحث مورد اشاره ارائه شد، جمهوری اسلامی ایران باید براساسی بودن شرط خود در الحاق به کنوانسیون، تاکید کند، چرا که رضایت به تفکیک شرط، به معنای انصراف از شرط خواهد بود. در این زمینه، باید به امکان هماهنگی با کشورهای دیگری که شروط آنها غیرمعتبر شناخته شده نیز توجه شود.

اما آنچه باقی می‌ماند، مسئله ابهام و عدم تعیین شرط است. بالاخره اگر بناست این شرط، حفظ شود و اگر تفکیک آن از سند الحاق نیز ممکن نباشد، این سوال باید پاسخ داده شود که کدام بخش از تعهدات ناشی از کنوانسیون، پذیرفته شده است و کدام بخش، مشمول شرط قرار می‌گیرد. خصوصیت اغلب معاهدات حقوق بشری، از جمله کنوانسیون رفع تبعیض در این است که ارگان نظارتی آن، پیوسته کشور واضع شرط را مواخذه می‌کند. ارگان ناظر این کنوانسیون، یعنی کمیته رفع تبعیض، گزارش اقدامات خود را به کمیسیون مقام زن و شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد، و از آن طریق به مجمع عمومی سازمان ملل متحد، ارسال می‌کند و مادام که اصلاح یا استرداد شرط صورت نگیرد، به اقدامات خود ادامه می‌دهد.

به هر حال، رفع ابهام از شرط « عدم مغایرت با شرع»، از یک سو مستلزم تعیین موازین شرع مقدس اسلام است، که این از طریق همان تدوین و ترسیم الگوی جامع شخصیت زن در اسلام امکان‌پذیر است، و از سوی دیگر، نیازمند تعیین موارد ناسازگاری آن با مفاد کنوانسیون رفع تبعیض خواهد بود. تازه اگر در آن مرحله، روشن نشود که نتیجه این رفع ابهام، تخصیص اکثر و یا شروط متکثر بر کنوانسیون است، همان طور که اگر شرع مقدس اسلام را در این زمینه با همان احکام مشهور و شناخته شده‌اش تبیین کنیم، چنین خواهد بود.