کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان و شروط کلی وارد بر آن ۳

شروط وارد بر ماده ۱۶، نگرانی خاص کمیته را برانگیخته است و طبق توصیه کلی شماره ۲۱، راجع به برابری در ازدواج و روابط خانوادگی، در مورد شمار و قلمرو شرطهای وارد بر ماده ۱۶، بویژه در مواردی که دول عضو، بر ماده ۲ نیز شروطی وارد کرده، هشدار داده است.[۵۰] برخی مفسران[۵۱] هم شروط وارد بر ماده ۱۶ کنوانسیون رفع تبعیض را به‌طور خاص، نقد کرده‌اند، و می‌گویند این شرطها حاکی از رد و جلوگیری از تسری حمایت از حقوق بشر به قلمرو خصوصی و تقویت یک نقش فرو مرتبه برای زنان در زندگی خانوادگی است. حال آن‌که « امتیاز کنوانسیون رفع تبعیض، نسبت به سایر معاهدات حقوق بشری که اصول برابری حقوق زن و مرد را دربردارند، این است که کنوانسیون حاضر، در سطح زندگی اجتماعی باقی نمانده و در زندگی خصوصی و خانوادگی افراد نیز وارد شده است».[۵۲] اغلب کشورهایی که به شروط وارد بر کنوانسیون اعتراض کرده‌اند، شرطهای وارد بر مواد ۲ و ۱۶ را مغایر با بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون، یعنی ناسازگار با موضوع و هدف آن، دانسته‌اند.[۵۳] شروط وارد بر مواد ۹ و ۱۵ نیز در نظر برخی کشورهای معترض در زمره شروط مغایر با موضوع و هدف کنوانسیون شناخته شده است.[۵۴]

همچنین به اعتقاد بعضی کشورهای عضو کنوانسیون، ماده ۷ نیز، که دول عضو را به قبول تعهد به اقداماتی برای امحای تبعیض علیه زنان در زندگی سیاسی و عمومی کشور، ملزم می‌کند یک مقرره اساسی در کنوانسیون است که اجرای آن برای تحقق موضوع و هدفش ضروری است.[۵۵]

به بعضی از شرطهای وارد بر این مقررات نیز به دلیل گستردگی، نامشخص و غیرمحدود بودن، اعتراض شده است، با این استدلال که تردیدهایی جدی درباره التزام دولت شرط‌گذار به انجام تعهداتش ایجاد می‌کند و سبب تضعیف اساس معاهدات حقوق بشری می‌شود و با بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون در تعارض است.[۵۶]

دسته دیگری از شروط وارد بر کنوانسیون متوجه مقرره خاصی از آن نیستند، بلکه به‌طور کلی اجرای کنوانسیون را در مورد دولت شرط‌گذار، مشروط به عدم مغایرت آن با قوانین ملی یا مذهبی می‌کند. بررسی مسئله اعتبار یا عدم اعتبار این نوع شرط نیز از اهمیت فراوانی برخوردار است و در این نوشتار، توجه ویژه به آن شده است.

ب) شروط کلی بر کنوانسیون رفع تبعیض
شرط کلی، به شرطی اطلاق می‌شود که دامنه تعهدات محدود شده توسط دولت شرط‌گذار را معین نمی‌کند و موجب بروز تردید و ابهام در روابط معاهداتی میان دولت شرط‌گذار و سایر دولتهای عضو معاهده می‌گردد. این نوع ابهام، از جهات مختلفی می‌تواند ناشی شود: یکی، به دلیل کلیت در شرط، مثل آن‌که دولتی شرط کند که مقررات مشخصی (مثلاً ماده ۱۶) از کنوانسیون را در مواردی اجرا می‌کند که با قوانین داخلی یا حقوق مذهبی‌اش مغایر نباشد.[۵۷] در اینجا اگرچه مقررات مورد شرط، معین شده است، اما چون خود قوانین داخلی یا حقوق مذهبی، که مغایرت مقررات خاص کنوانسیون با آنها سبب وضع شرط شده است، مبهم و نامعین است، موجب ابهام در روابط معاهداتی ناشی از کنوانسیون می‌گردد.

فرض دیگر آن است که منشا ابهام، عدم تعیین مقررات مورد شرط باشد، مانند آن‌که دولت شرط کند که مفاد کنوانسیون را تا جایی که با فلان اصل قانون اساسی یا فلان معیار خاص مذهبی‌اش ناسازگار نباشد، اجرا می‌کند.[۵۸] در اینجا ابهام در مقررات و تعهدات مشمول تحفظ است، زیرا مشخص نشده است کدام بخش از مقررات کنوانسیون با آن اصل و معیار خاص ملی یا مذهبی، و تا چه اندازه، مغایرت دارد؟

و بالاخره شکل سوم آن است که کلیت و ابهام از هر دو سو باشد، به این معنا که دولتی شرط بگذارد که مقررات کنوانسیون را تا جایی اجرا می‌کند که با قوانین داخلی یا حقوق مذهبی‌اش متعارض نباشد.[۵۹] وجه مشترک همه این صور آن است که نهایتاً دامنه تعهدات محدود شده توسط دولت شرط‌گذار، مشخص نیست و در نتیجه معلوم نیست آن دولت دقیقاً کدام دسته از تعهدات کنوانسیون را و تا چه میزان پذیرفته و به آن ملتزم شده است.

در مقابل این شروط کلی و مبهم، شروطی هستند که از هر جهت معین و مشخص باشند، مثلاً دولت به هنگام پذیرش کنوانسیون رفع تبعیض، اعلام کند که عضویت کنوانسیون را می‌پذیرد با این شرط که بند ۲ ماده ۹ و بند ۴ ماده ۱۵ در مورد او لازم‌الاجرا نباشد.[۶۰] چنین شرطی مجاز و معتبر خواهد بود، مگر آن‌که با موضوع و هدف کنوانسیون، ناسازگار باشد.

برخی معاهدات بین‌المللی، مانند کنوانسیون اروپایی حقوق بشر،[۶۱] شرط کلی را به صراحت منع کرده‌اند، اما کنوانسیون رفع تبعیض، چنین منعی را دربرندارد. این کنوانسیون، با تحفظات کلی و گسترده متعددی از سوی شماری از دولتهای عضو رو برو شده است، لیکن برخی دیگر از دولتهای عضو کنوانسیون، همچنین کمیته رفع تبعیض و نیز بعضی مفسران و صاحبنظران به این شرطها اعتراض و انتقاد کرده‌اند.

موضوع اعتبار یا عدم اعتبار این شروط از دو جهت قابل تامل و بررسی است: از یک سو جای درنگ است که آیا اساساً تعریفی که در کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) از شرط ارائه شده است ـ که در آغاز این نوشتار بررسی شد ـ بر این نوع شروط صدق می‌کند یا نه؟ و دیگر اینکه به فرض صدق تعریف مزبور، آیا این قبیل شروط در زمره شرطهای مجاز است یا آن‌که منطبق با ضابطه موضوع و هدف نیست و فاقد اعتبار است.

برمبنای آنچه در تعریف شرط گذشت، شرط تنها نسبت به آثار حقوقی برخی از مقررات معاهده، امکان‌پذیر است. بدیهی است مقصود از « برخی» در اینجا، در مقابل « همه وکل» نیست، چرا که عضویت در یک معاهده با وضع شرط، نسبت به تمام مقررات آن غیرمعقول است.[۶۲] بنابراین باید گفت منظور از این « بعض»، بعض مشخص و یا قابل تشخیص است، در غیر این صورت، باعث بروز ابهام غیرقابل رفع در تعهدات دولتهای عضو معاهده خواهد شد.

پس اگر دولتی اینگونه شرط کند که معاهده را می‌پذیرد به شرطی که همه تعهدات ناشی از آن در مورد او اجرا نشود و یا به اجمال بخواهد برخی از تعهدات به‌طور نامعین، در مورد او لازم‌الاجرا نباشد، این شرط باطل است، اما اگر چنین شرط کند که « مقررات معاهده را تا جایی اجرا می‌کند که با قوانین داخلی یا حقوق مذهبی‌اش مغایر نباشد»، این شرط، در ابهام به پایه شرط قبلی نمی‌رسد و در فرضی که موارد تغایر برای دولتهای عضو قابل تشخیص و تعیین باشد، مشمول تعریف شرط در کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) خواهد بود، لیکن از آنجا که معمولاً چنین نیست، در نهایت، به ابهام در تعهدات معاهداتی دولت شرط‌گذار می‌انجامد.

بنابراین، شرط کلی چون مشخص نمی‌کند که مربوط به کدام مقررات معاهده است یا مقررات مورد نظر را تا چه میزان محدود می‌کند، باعث ابهام در روابط معاهداتی می‌شود، و نمی‌توان آن را صحیح و معتبر تلقی کرد. از این‌رو در برخی معاهدات بین‌المللی شرط کلی به صراحت منع شده است.[۶۳]

کمیته حقوق بشر[۶۴] هم در تفسیر کلی خود راجع به شروط، تاکید کرده است که شرطها باید مشخص و آشکار باشد، به‌طوری که معلوم باشد کدام تعهدات پذیرفته شده و کدام پذیرفته نشده است.

اعتبار شرط کلی، به فرض صدق تعریف شرط بر آن، از جهتی دیگر نیز تردیدپذیر است و آن اینکه چون قلمرو تعهدات پذیرفته شده، از موارد پذیرفته نشده، متمایز و قابل تشخیص نیست می‌تواند همه تعهدات ناشی از معاهده را تحت تاثیر قرار دهد، بویژه اگر ابهام از دو سو باشد؛ یعنی هم مفاد خود شرط (قوانینی که ناسازگاری آنها با کنوانسیون سبب شرط شده است) مبهم و نامشخص باشد، و هم مقررات معاهداتی مورد شرط، معین نباشد. در این صورت براساس ضابطه موضوع و هدف، قابل رد خواهد بود.

همچنین، شرط کلی با یکی دیگر از اصول مسلم حقوق معاهدات متعارض است و آن اینکه دولت عضو معاهده، نمی‌تواند عدم اجرای معاهده را با استناد به قوانین داخلی‌اش توجیه کند، حال آن‌که وقتی دولتی اجرای کنوانسیون را به حقوق داخلی یا مذهبی، مشروط می‌کند، به این معناست که با استناد به قوانین داخلی خود از اجرای معاهده خودداری کند؛ یعنی پذیرش چنین شرطی به معنای آن است که به دولت شرط‌گذار، اجازه داده شود هرجا طبق معاهده عمل نکرد آن را با استناد به حقوق داخلی‌اش توجیه کند.



۱ـ الحاق شروط متکثر به شروط کلی: نکته دیگری که مرتبط با شروط کلی به نظر می‌رسد، مربوط به شروط متکثر است و آن اینکه قابلیت پذیرش شروط فراوان از سوی یک دولت نیز می‌تواند مورد تردید واقع شود. براین اساس، هرگاه دولتی نسبت به بیشتر تعهدات ناشی از یک معاهده، شرط قرار بدهد، طبیعی است که اعتراض سایر دولتهای عضو و ارگان‌ها معاهداتی ناظر بر اجرای معاهده را برانگیزد. از همین‌روست که کمیته حقوق بشر اعلام می‌کند هنگام بررسی سازگاری شروط با موضوع و هدف، باید دولتها علاوه بر بررسی اثر هر یک از شرطها بر تمامیت معاهده، تاثیر کلی مجموع شروط یک دولت را هم ملاحظه کنند؛ یعنی ممکن است هر شرط به تنهایی با موضوع و هدف کنوانسیون مغایر نباشد، اما وقتی اثر مجموع شرطها یا گروهی از شروطی که یک دولت واردکرده است را بررسی کنیم آن را ناقض موضوع و هدف بیابیم.[۶۵]



۲ـ نظریه‌ها و واکنش‌ها در مورد شرط کلی وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض: نظریه‌ها و واکنش‌هایی که از سوی دولتهای عضو کنوانسیون رفع تبعیض، کمیته رفع تبعیض و دیگر ارگان‌های حقوق بشری ملل متحد و شاید بتوان گفت جامعه بین‌المللی به‌طور کلی، ابراز شده حاکی از آن است که شمار زیادی از شروط گسترده و کلی، با موضوع و هدف کنوانسیون ناسازگار تلقی شده و در نتیجه با بند ۲ ماده ۲۸ مغایر است.

۱ـ ۲ـ واکنش دولتهای عضو کنـوانسیون: اغلب کشورهـایی که به شـروط وارد بر کنوانسیون رفع تبعیض اعتراض نموده‌اند، ادعا کرده‌اند که شروط گسترده و اغلب مبهم و نامشخص، بویژه از سوی کشورهایی که تحفظاتشان را براساس حقوق مذهبی تنظیم می‌کنند، با موضوع و هدف کنوانسیون ناسازگار و در نهایت، ناقض بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون است. در اینجا برای نمونه به پاره‌ای از موارد اشاره می‌کنیم:

دولت استرالیا در اعتراض به اعلامیه پاکستان[۶۶] و روط مادیو[۶۷] و لبنان[۶۸] به هنگام الحاق این کشورها به کنوانسیون رفع تبعیض، تصریح می‌کند که این شروط به دلیل کلی بودن، با موضوع و هدف کنوانسیون، ناسازگار است و لذا طبق بند (ج) ماده ۱۹ کنوانسیون حقوق معاهدات (وین ۱۹۶۹) غیرقابل پذیرش است و برمبنای بند ۲ ماده ۲۸ کنوانسیون رفع تبعیض، مجاز نیست.

دولت کانادا نیز شرط کشور مالدیو را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر دانسته و به آن رسماً اعتراض کرده است.

همچنین فنلاند، شرط لیبی را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر دانسته و به آن اعتراض کرده است، حتی پس از آن‌که دولت لیبی در ۱۹۹۵ به اصلاح شروط اولیه خود اقدام کرد و تا حدود زیادی از ابهام و کلیت آن کاست و ماده ۱۶ کنوانسیون را تنها به احکام ارث در اسلام محدود کرد، مجدداً فنلاند اعلام می‌کند در شروطی که حاوی ارجاع کلی به حقوق مذهبی بدون تعیین محتوای آن است، برای دیگر اعضای کنوانسیون معین نمی‌شود که دولت شرط‌گذار تا چه اندازه خود را به کنوانسیون ملزم می‌کند. چنین دولتی از نظر فنلاند، تابع اصل کلی رعایت معاهدات است که طبق آن، استناد به حقوق داخلی برای توجیه قصور در اجرای معاهده، ممکن نیست.

همچنین فنلاند، شروط دولت مالزی را که حاوی ارجاع کلی به حقوق مذهبی است، بدون تعیین محتوای آن و بدون بیان صریح مقرراتی که اثر حقوقی‌اش ممکن است به موجب شرط، استثنا یا تحدید شود، با همان استدلال یاد شده در مورد لیبی، رد می‌کند و می‌گوید چنین شروطی اساس معاهدات بین‌المللی حقوق بشر را تضعیف می‌کند. در نظر این کشور، شروط مالزی آشکارا با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر و با اصل رعایت معاهدات بدون قصور به استناد قوانین داخلی، معارض است. فنلاند بر شروط کشورهای لسوتو، سنگاپور و پاکستان نیز اعتراض‌های مشابهی وارد کرده است. آلمان که یکی دیگر از کشورهای معترض به شروط است به شرطهای کشورهای مصر، بنگلادش، برزیل، جامائیکا، جمهوری کره، تونس، عراق، لیبی، مالدیو، مالزی، پاکستان و الجزایر، با دلایلی مشابه آنچه از سوی فنلاند و برخی کشورهای دیگر مطرح شده، اعتراض کرده است.

مکزیک در اعتراض به شروط کلی کشورهای یاد شده، علاوه بر استدلال‌های مذکور، بحث دیگری را نیز مطرح کرده است و آن اینکه اگر کشوری در مورد برابری حقوق زن و مرد، قبلاً در معاهداتی، تعهداتی را بدون شرط پذیرفته باشد، اکنون نمی‌تواند همان موضوع را در کنوانسیون رفع تبعیض، مورد تحفظ قرار دهد.

هلند، دانمارک، نروژ، سوئد و پرتغال نیز با دلایل عمدتاً مشابهی، نسبت به شروط وارده از سوی کشورهایی، مانند مالدیو، پاکستان، مالزی، لیبی، عراق، مصر، بنگلادش، تایلند، برزیل، الجزایر، لبنان، لسوتو، سنگاپور، تونس و کویت، اعتراض کرده‌اند.[۶۹]

۲ـ۲ـ واکنش کمیته رفع تبعیض: علاوه بر اعتراض‌هایی که از سوی برخی دولتهای عضو کنوانسیون، متوجه شروط کلی، بویژه شرطهای مبتنی بر حقوق مذهبی شده است، کمیته رفع تبعیض[۷۰] هم از آغاز تاسیس به موضوع تحفظات پرداخته است.

این کمیته، طی اجلاس ششم خود در ۱۹۸۷، توصیه کلی شماره ۴ خود را به بیان نگرانی‌اش راجع به شمار مهمی از شرطهای مغایر با موضوع و هدف کنوانسیون، اختصاص داد. کمیته در مورد شروط، توصیه‌ها و رهنمودهایی داشته است که نشان می‌دهد شرطهای کلی را با موضوع و هدف کنوانسیون، مغایر دانسته است.[۷۱]

در چهارمین کنفرانس جهانی راجع به زنان، کنفرانس پکن (۱۹۹۵)،[۷۲] نگرانی کمیته در مورد شروط وارد بر کنوانسیون از سوی جامعه بین‌المللی منعکس گردید. در این کنفرانس، توافق شد که دولتها باید قلمرو هرگونه شروط وارد بر کنوانسیون را محدود کرده و تا آنجا که ممکن است شروط خود را به‌طور مشخص و مضیق تنظیم کنند و اطمینان دهند که هیچ شرطی ناسازگار با موضوع و هدف کنوانسیون یا حقوق بین‌الملل معاهدات نبوده و تحفظات خود را به‌طور منظم با نظر به استرداد آنها بازبینی کنند.

۳ـ ۲ـ دیدگاه سایر ارگانهای معاهداتی حقوق بشر: یکی از مهم‌ترین ارگانهای معاهداتی حقوق بشری[۷۳] که به‌طور جامع به بحث شرط در معاهدات حقوق بشری پرداخته است، کمیته حقوق بشر است. این ارگان، طی تفسیر کلی خود این موضوع را از ابعاد مختلف، بررسی کرده است. براساس طبقه‌بندی این ارگان، شروط موسع و کلی که اساساً همه حقوق معاهده را ناکارآمد می‌کند یا حاکی از تمایل دولتها به عدم تغییر یک قانون خاص داخلی است، اغلب با موضوع و هدف میثاق، مغایر است.

طبق نظر این کمیته، شرط باید مشخص و معین بوده، به‌طوری که تعهدات پذیرفته شده توسط دولت روشن باشد. البته بدیهی است کمیته حقوق بشر که ارگان ناظر میثاق حقوق مدنی و سیاسی است، تنها صلاحیت اظهارنظر در مورد میثاق و دولتهای عضو آن را دارد، لیکن از آنجا که استدلالهای مطرح شده کلی است، کمیته رفع تبعیض نیز از نظریه‌های آن استفاده کرده است.

حال ممکن است این سوال مطرح شود که اعتراض دولتها و اظهارنظر یا تشخیص و تصمیم ارگانهای معاهداتی ناظر، چه اعتبار و تاثیری دارد؟ پاسخ به این پرسش با پرداختن به مبحث « مراجع صلاحیت‌دار برای قضاوت و تصمیم‌گیری در مورد تحفظات» روشن خواهد شد.